海南省海口市中級(jí)人民法院

行政判決書

　　（2002）海中法行終字第11號(hào)

　　上訴人（原審被告） 海南省審計(jì)廳。住所地海口市海府路５９號(hào)。

　　法定代表人 翟培基，廳長(zhǎng)。

　　委托代理人 羅育全，海南省審計(jì)廳法制處副處長(zhǎng)。

　　委托代理人 王圣哲，海南維特律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告） 海南金帆廣告公司。住所地海口市新華南路７號(hào)。

　　法定代表人 薛宇波，經(jīng)理。

　　委托代理人 王敬秀，男，６３歲，海南江南開發(fā)公司副總經(jīng)理。

　　上訴人海南省審計(jì)廳因與被上訴人海南金帆廣告公司審計(jì)決定糾紛一案，不服海口市振東區(qū)人民法院（２００１）振行初字第９號(hào)行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭并于２００２年２月７日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人羅育全、王圣哲，被上訴人的委托代理人王敬秀到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審判決認(rèn)為，被告根據(jù)海南省工商行政管理局核準(zhǔn)登記的原告的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是全民所有制對(duì)原告進(jìn)行審計(jì)，并出具審計(jì)意見書，符合《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第２０條的規(guī)定。但是在審計(jì)中被告發(fā)現(xiàn)原告投資主體不清，公司設(shè)立人海南日?qǐng)?bào)海外版編輯部并未投入注冊(cè)資金。投資主體的性質(zhì)決定設(shè)立公司的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，海南省工商行政管理局即是根據(jù)公司設(shè)立人國(guó)有性質(zhì)核準(zhǔn)了原告的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為全民所有制。海南省工商行政管理局未重新核準(zhǔn)原告經(jīng)濟(jì)性質(zhì)之前，被告對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題作出審計(jì)決定沒有法律依據(jù)。故原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予支持。遂依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第５４條第２項(xiàng)第４目的規(guī)定，判決撤銷海南省審計(jì)廳２０００年１１月２日作出的瓊審行決（２０００）１６２（附１）號(hào)《關(guān)于海南金帆廣告公司財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定》。案件受理費(fèi)１００元，由被告海南省審計(jì)廳負(fù)擔(dān)。

　　宣判后，海南省審計(jì)廳提出上訴，請(qǐng)求依法改判。其事實(shí)和理由：第一，原審判決審理不當(dāng)。根據(jù)本案被上訴人原審提出的訴訟請(qǐng)求和理由，應(yīng)該說，本案訴爭(zhēng)的范圍是清楚的，即在海南省工商行政管理局尚未重新核定原告的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)之前，上訴人對(duì)其進(jìn)行審計(jì)并作出瓊審行決（２０００）１６２號(hào)（附１）號(hào)文是否屬于濫用職權(quán)？因此，需要審理的問題是兩個(gè)：一是根據(jù)當(dāng)時(shí)的事實(shí)，上訴人是否有權(quán)對(duì)被上訴人進(jìn)行審計(jì)？二是審計(jì)結(jié)束后，上訴人是否有權(quán)作出審計(jì)決定？原審法院對(duì)第一個(gè)問題的審理是正確的，但對(duì)于第二個(gè)問題的審理卻有不當(dāng)。即它不應(yīng)當(dāng)審理上訴人的審計(jì)決定是否有法律依據(jù)，而是應(yīng)當(dāng)審理上訴人是否有權(quán)作出審計(jì)決定。顯然，前者指的是具體行政行為是否正確，屬于實(shí)體范疇，后者指的是具體行政行為是否有權(quán)，屬于程序范疇。第二，原審判決理由錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)。上訴人對(duì)被上訴人進(jìn)行審計(jì)是合法的，符合《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第２０條的規(guī)定，這已得到了原審判決的肯定，是無庸置疑的。然而，原審判決認(rèn)為上訴人具體行政行為不合法（即超越職權(quán)）的理由是因?yàn)椤昂Ｄ鲜」ど绦姓芾砭治粗匦潞藴?zhǔn)原告經(jīng)濟(jì)性質(zhì)之前，被告對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題作出審計(jì)決定沒有法律依據(jù)。”上訴人認(rèn)為，這一理由是錯(cuò)誤的，是沒有事實(shí)根據(jù)的。上訴人在作出審計(jì)決定前，被上訴人沒有向省工商行政管理局提出對(duì)其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行重新核定的申請(qǐng)，所以省工商局不可能對(duì)其進(jìn)行重新核定。在原告經(jīng)濟(jì)性質(zhì)重新核定之前，上訴人根據(jù)審計(jì)調(diào)查的事實(shí)只能認(rèn)定被上訴人為全民所有制企業(yè)，審計(jì)結(jié)束后對(duì)被上訴人有違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為需要給予處理、處罰既是上訴人作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限，也是職責(zé)所在。其法律依據(jù)源于《審計(jì)法》、《稅法》及其他稅務(wù)制度的規(guī)定，至于審計(jì)意見書中涉及投資主體不清的問題，只是上訴人作為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的一種評(píng)價(jià)意見，不是對(duì)被上訴人投資主體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的強(qiáng)制性要求，所以根本上不屬于上訴人的具體行政行為之列，也不是本案審計(jì)決定的先決條件，其正確與否不影響審計(jì)決定的合法性。綜上所述，我們認(rèn)為原審判決審理不當(dāng)，其判決理由認(rèn)為上訴人的具體行政行為沒有法律依據(jù)而超越職權(quán)的認(rèn)定是錯(cuò)誤的，必然導(dǎo)致了適用法律不當(dāng)，判決結(jié)果錯(cuò)誤。因此根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，特向貴院請(qǐng)求依法改判。

　　被上訴人海南金帆廣告公司答辯稱：第一，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，就是審查行政機(jī)關(guān)對(duì)特定行政相對(duì)人所實(shí)施的具體行政行為，是否合乎法律、行政法規(guī)的規(guī)定，有否超越職權(quán)和濫用職權(quán)。上訴人依據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定行使職權(quán)，只能對(duì)行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。被上訴人的公司在注冊(cè)登記時(shí)登記為全民所有制企業(yè)（即國(guó)有企業(yè)），但無分文國(guó)有資產(chǎn)，而申請(qǐng)成立廣告公司的海南日?qǐng)?bào)海外版編輯部無分文資金投入，所謂注冊(cè)資金１００萬(wàn)元是假的，公司的開辦資金完全是公司負(fù)責(zé)人以個(gè)人名義籌措解決，公司的運(yùn)作自始至終都是沿著私有企業(yè)的路子進(jìn)行。上訴人審計(jì)中發(fā)現(xiàn)被上訴人與全民所有制企業(yè)條件不相符時(shí)，應(yīng)當(dāng)停止對(duì)審計(jì)。如果確需審計(jì)，應(yīng)當(dāng)按照１９９６年７月１９日國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于核定企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)有關(guān)問題的答復(fù)》告知上訴人或者親自申請(qǐng)省工商行政管理局對(duì)上訴人海南金帆廣告公司的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)重新核定無誤后再行審計(jì)。上訴人在沒有省工商行政管理局重新核定被上訴人的確是全民所有制企業(yè)之前，就作出審計(jì)決定是不妥的。因?yàn)楸簧显V人海南金帆廣告公司沒有分文國(guó)有資產(chǎn)，不具備國(guó)有企業(yè)的條件，作為行政機(jī)關(guān)的上訴人去對(duì)一個(gè)私人企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，超越了法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度。第二，上訴人稱：“在作出審計(jì)之前，被上訴人沒有向省工商行政管理局提出其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行重新核定的申請(qǐng)，所以省工商局不可能對(duì)其進(jìn)行重新核定，我們只能認(rèn)定其為全民所有制企業(yè)。”上訴人在審計(jì)意見書中已明確確認(rèn)被上訴人主體不清，國(guó)有企業(yè)沒有投入資金，公司運(yùn)作經(jīng)費(fèi)全部登記在法定代表人名下。那么，被上訴人是什么性質(zhì)的單位，豈能由上訴人認(rèn)定或由被上訴人說了算呢？被上訴人是否國(guó)有企業(yè)理當(dāng)由上訴人舉證，而且其舉證期間應(yīng)界定在作出審計(jì)決定前而不是現(xiàn)在。原審判決正確合法，請(qǐng)求二審法院予以維持。

　　經(jīng)審理查明：１９９４年３月，海南日?qǐng)?bào)海外版編輯部（海外時(shí)報(bào)社前身）向海南省工商行政管理局申請(qǐng)注冊(cè)海南金帆廣告公司，注冊(cè)資本１００萬(wàn)元，企業(yè)類型為全民所有制。該《廣告公司章程》規(guī)定：本公司系全民所有制企業(yè)，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)贏虧，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。該公司注冊(cè)資金由海南日?qǐng)?bào)海外版全資撥款，第一期２５萬(wàn)元，其余部分在注冊(cè)一年內(nèi)投入。海南日?qǐng)?bào)海外版編輯部任命薛宇波任廣告公司經(jīng)理。３月２８日，省工商行政管理局核準(zhǔn)注冊(cè)并向海南金帆廣告公司頒發(fā)企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。１９９９年１２月１０日，海南日?qǐng)?bào)向上訴人申請(qǐng)對(duì)被上訴人進(jìn)行審計(jì)，上訴人遂向被上訴人發(fā)出瓊審?fù)ǎ玻埃埃埃担疤?hào)審計(jì)通知書。２０００年３月２２日至同年６月９日，上訴人對(duì)被上訴人金帆廣告公司自成立之日至１９９９年１２月３１日歷年的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行了就地審計(jì)，２０００年１１月２日出具了瓊審行意（２０００）１６１（附１）號(hào)《審計(jì)意見書》和瓊審行決（２０００）１６１（附１）號(hào)《審計(jì)決定書》，其審計(jì)決定是：一、關(guān)于少列營(yíng)業(yè)收入３８３３７７．９５元的問題，應(yīng)調(diào)整帳目增加營(yíng)業(yè)收入，并按有關(guān)稅法規(guī)定補(bǔ)交稅、費(fèi)；二、關(guān)于少交海外時(shí)報(bào)社廣告收入１５７０９７．７２元的問題，應(yīng)及時(shí)足額向海外時(shí)報(bào)社補(bǔ)交。上訴人要求被上訴人在該審計(jì)決定生效之日后９０日內(nèi)，將執(zhí)行結(jié)果書面報(bào)上訴人，同時(shí)向被上訴人告知其不服審計(jì)決定所享有的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。２００１年１月３日，被上訴人向海南省人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。同年３月５日，省人民政府作出瓊府復(fù)決字（２００１）００１號(hào)《行政復(fù)議決定書》，決定維持上訴人作出的審計(jì)決定。被上訴人遂向原審法院提起行政訴訟。

　　本院認(rèn)為，上訴人根據(jù)被上訴人企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照上注明“全民”企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，應(yīng)被上訴人開辦單位的上級(jí)主管海南日?qǐng)?bào)社的申請(qǐng)，向被上訴人發(fā)出了審計(jì)通知書，并依照《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)被上訴人成立以來的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)，其審計(jì)行為符合法律規(guī)定。在審計(jì)中，上訴人發(fā)現(xiàn)被上訴人公司設(shè)立時(shí)投資主體不清的問題，遂在《審計(jì)意見書》中建議被上訴人進(jìn)行全面清理整頓，核實(shí)注冊(cè)資金的來源和性質(zhì)，明確投資主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順公司債權(quán)債務(wù)，該建議符合《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，被上訴人應(yīng)當(dāng)采納并依照法律、法規(guī)的規(guī)定明確企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，包括申請(qǐng)工商行政主管部門重新核定企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。上訴人出具的《審計(jì)決定書》對(duì)被上訴人少列營(yíng)業(yè)收入和向海外時(shí)報(bào)（被上訴人注冊(cè)的投資人）少繳廣告收入問題的處理意見，則是針對(duì)被上訴人違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支的事實(shí)作出的，符合《審計(jì)法》的法律規(guī)定。被上訴人主張及原審判決認(rèn)定上訴人在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)被上訴人投資主體不清時(shí)就應(yīng)當(dāng)停止審計(jì)，待工商行政主管部門重新核準(zhǔn)其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)后才可作出審計(jì)決定，該主張及認(rèn)定沒有法律依據(jù)。被上訴人認(rèn)為自己從投資到企業(yè)運(yùn)作都是按私人企業(yè)的路子走，而上訴人按其企業(yè)注冊(cè)登記的全民經(jīng)濟(jì)性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)不符合法律規(guī)定的理由不能成立的根本原因，恰恰在于法律上是以工商行政主管部門頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上核準(zhǔn)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)企業(yè)不同的所有制類型，自然人投資主體主張所有權(quán)的唯一途徑是申請(qǐng)工商行政主管部門重新核定、變更企業(yè)注冊(cè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。因此，在被上訴人尚未申請(qǐng)變更，工商行政主管部門尚未核準(zhǔn)變更企業(yè)性質(zhì)之前，上訴人按其注冊(cè)的全民企業(yè)性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)并作出審計(jì)決定，符合法律規(guī)定。原審判決撤銷上訴人作出的審計(jì)決定，適用法律不當(dāng)，應(yīng)予糾正。上訴人上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第２０條、第４０條第１款，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第６１條第２項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷海口市振東區(qū)人民法院（２００１）振行初字第９號(hào)行政判決；

　　二、維持上訴人海南省審計(jì)廳作出的瓊審行決（２０００）１６２號(hào)（附１）號(hào)《關(guān)于海南金帆廣告公司財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定》；

　　三、駁回被上訴人海南金帆廣告公司的訴訟請(qǐng)求。

　　一、二審案件受理費(fèi)各１００元，均由被上訴人海南金帆廣告公司負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審判長(zhǎng) 劉立卓

　　審判員 吳奇新

　　審判員 林寧波

　　二○○二年三月十二日

　　書記員 符漢平