陳超全訴佛山市禪城區人民政府行政復議決定一案

廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書




（2003）佛中法行終字第33號

上訴人（原審原告）：陳超全，男，漢族，1963年1月24日出生，住佛山市瀾石鎮黎沖朝陽新村三巷3號。

被上訴人（原審被告）：佛山市禪城區人民政府。地址：佛山市禪城區大福南路6號。

法定代表人：林邦彥，區長。

委托代理人：黃吉亮，佛山市禪城區人民政府法制局干部。

委托代理人：陳娟娟，佛山市禪城區人民政府法制局干部。

上訴人陳超全因訴佛山市禪城區人民政府行政復議決定一案，不服佛山市禪城區人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第21號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

原審認定的事實：上訴人陳超全是瀾石鎮黎沖管理區朝陽村農業戶口的村民。2003年7月10日上訴人陳超全和陳日光作為申請人共同以黎沖村民委員會、黎沖股份經濟聯合社、黎沖村朝陽小組違反法律、法規給予李秀薇等非農業戶口人員享有集體收益分配為由，向佛山市瀾石鎮人民政府提交書面申請，請求：1、責令被申請人黎沖村民委員會、黎沖股份經濟聯合社、黎沖村朝陽小組立即停止李秀薇等十多人的侵權，并立即取消其分紅。2、責令李秀薇等十多人共同支付申請人2001年少分利益分配款共計1100元。同年10月17日，上訴人陳超全作為申請人以被申請人瀾石鎮政府對其上述申請至今未作任何答復，嚴重失職為由，向被上訴人佛山市禪城區人民政府提交行政復議申請書，并請求：1、責令瀾石鎮政府立即實施具體行政行為，停止李秀薇等十多人的侵權，并立即取消其分紅。2、責令李秀薇等十多人共同支付申請人2001年少分利益分配款共計1100元。同年10月23日，被上訴人的職能部門佛山市禪城區人民政府行政復議辦公室審查認為：根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二、第四、第十九條的有關規定，黎沖村民委員會及黎沖股份經濟聯合社屬于基層群眾性自治組織，集體的收益分配屬于自治組織的自治范圍，不屬于行政復議范圍。遂根據《中華人民共和國行政復議法》第六條和第十七條的規定，作出佛禪府復決[2003]4號不予受理決定書，決定不予受理。上訴人陳超全不服上述不予受理決定，于2003年11月5日提起訴訟。

原審認為：佛山市禪城區人民政府佛禪府辦[2003]47號“關于成立佛山市禪城區人民政府行政復議辦公室的通知”明確了被上訴人的職能部門復議辦公室具有作出行政復議決定的主體資格，依法有權作出不予受理決定書。因上述復議辦公室不具備訴訟主體資格，上訴人對不予受理決定不服，以佛山市禪城區人民政府為被告提起訴訟是正確的。《中華人民共和國憲法》規定：“城市和農村按居民居住區設立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織”；《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主監督”；“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”；《廣東省農村社區合作經濟組織暫行規定》也規定：“社區經濟組織是農村集體生產資料的所有者”；“有權按規定確定并實施本組織內部集體收益的分配”。上述這些規定表明，村民委員會是基層群眾性自治組織，村民是自治的主人，是自治權利的享有者。因此，上訴人陳超全主張取消對李秀薇等非農業戶口人員的股份收益分配以及支付其少分配的利益，依法屬于黎沖村民委員會和黎沖股份經濟聯合社自治范圍的事項。《中華人民共和國村民委員會組織法》又規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預屬于村民自治范圍的事項”。這些規定又表明：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，基層政權組織依照憲法和法律，支持、幫助、保障村民開展自治活動和直接行使民主權利，而不是直接介入干涉村民的依法自治。對此，政府的文件和政府的領導、管理、監督職責僅是不具強制力的行政指導行為。而村民會議和村民代表大會，是村民自治活動中民主決策的主要自治形式，在本村的重大問題的決策和管理上具有最高權威性。因此，瀾石鎮人民政府依法不具有責令黎沖村民委員會、黎沖股份經濟聯合社、黎沖村朝陽小組取消對李秀薇等非農業戶口人員的股份收益分配和支持上訴人少分配的利益的法定職責，不存在嚴重失職和行政不作為。故上訴人請求判令瀾石鎮政府立即實施具體行政行為的訴請，沒有事實和法律依據，應不予支持。而被上訴人的復議辦公室根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，認定黎沖村民委員會及黎沖股份經濟聯合社屬于基層群眾性自治組織，集體的收益分配屬于自治組織的自治范圍，并根據《中華人民共和國行政復議法》認定上訴人的申請不屬于行政復議的范圍，屬于認定事實清楚，適用法律正確，證據充分。但被上訴人復議辦公室在收到上訴人的行政復議申請后，未能在法定期限5日內進行審查，逾期作出決定不予受理，程序上雖有瑕疵，但尚不足以影響該決定的效力。綜上所述，被上訴人的復議辦公室作出的佛禪府復決[2003]4號不予受理決定書這一具體行政行為，證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決維持佛山市禪城區人民政府行政復議辦公室作出的佛禪府復決[2003]4號不予受理決定；駁回上訴人陳超全的其他訴訟請求；案件受理費人民幣100元由上訴人承擔。

上訴人陳超全不服原判，提起上訴稱：原審判決認定事實不清，適用法律錯誤。上訴人由于集體收益分配受到侵害，向瀾石鎮政府申請保護，其沒有履行法定職責，不予答復。然后依法向禪城區人民政府復議辦公室申請行政復議，卻被其以不屬行政復議范圍為由，從而決定不予受理復議申請，這是違反《中華人民共和國行政復議法》第六條第（九）項的相關規定的。此類復議屬被上訴人佛山市禪城區人民政府復議辦公室復議范圍，被上訴人沒有正當理由不予受理是違法的。故原審判決維持被上訴人的不予受理復議決定也是錯誤的。請求二審法院撤銷原判，將其發回重審或者由二審法院直接公開開庭審理。

被上訴人佛山市禪城區人民政府答辯稱：被上訴人作出的不予受理決定是合法的。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》、《廣東省農村社區合作經濟組織暫行規定》的有關規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。社區經濟組織是農村集體生產資料的所有者和管理者。當地政府及上級主管部門對村民委員會、社區經濟組織的工作給予指導、支持和幫助，但是不干預依法屬于其自治范圍的事項。黎沖股份經濟聯合社對集體所有的生產資料擁有所有權，有權按規定確定并實施本組織內部集體收益的分配。所謂“分紅”是黎沖股份經濟聯合社根據組織章程對其所有的生產資料進行支配的一種自主權，被申請人佛山市禪城區瀾石街道辦事處（原瀾石鎮政府）不具有直接管理職責。根據《中華人民共和國行政復議法》的有關規定，只有當行政機關的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益時，才可提起行政復議申請。本案中不存在具體行政行為（包括行政作為和行政不作為），因而不屬于行政復議范圍。被上訴人佛山市禪城區人民政府作出不予受理的決定是正確的。原審法院對本案的判決，認定事實清楚，適用法律法規正確，請二審法院予以維持。 [Page]

經審查，訴訟雙方當事人對被上訴人是否應當受理上訴人的復議申請存在爭議，但本案中首先應審查的是被上訴人的行政復議辦公室作出不予受理申請的復議決定在主體上是否適格。

本院認為：上訴人申請佛山市禪城區瀾石街道辦事處履行責令黎沖村民委員會、黎沖股份經濟聯合社取消李秀薇等人分紅并支付上訴人2001年少分利益分配款共計1100元的職責，而該辦事處未作出答復。上訴人因此認為該辦事處存在行政不作為違法，故向被上訴人提起行政復議。本案中適格的復議機關是被上訴人佛山市禪城區人民政府，而該府的行政復議辦公室只是具體經辦行政復議事項的內設機構，并無職權以自己的名義對外作出行政復議決定。因此被上訴人的行政復議辦公室作出的佛禪復決[2003]4號復議決定違反了《中華人民共和國行政復議法》第三條、第三十一條第二款的規定，屬于主體不適格，該復議決定依法應予撤銷。原審判決維持該復議決定不當，本院予以糾正。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）項的規定，判決如下：

一、撤銷佛山市禪城區人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第21號行政判決；

二、撤銷被上訴人的行政復議辦公室作出的佛禪府復決[2003]4號不予受理決定書，由被上訴人重新作出具體行政行為。

本案一、二審訴訟費共200元由被上訴人承擔。

本判決為終審判決。






審 判 長 謝 少 清

審 判 員 楊 小 蕓

代理審判員 周 剛



二○○四年五月二十一日

本件與原本核對無異

書 記 員 徐 允 賢