海南省高級人民法院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１４３號

　　
　　上訴人（原審被告）文昌市人民政府。
　　法定代表人張德銅，市長。
　　委托代理人梁劍肖，文昌市人民政府法制辦副主任。
　　委托代理人陳杰欽，文昌市人民政府法制辦科員。
　　上訴人（原審第三人）文昌市東郊鎮口牙林場。
　　法定代表人符積民，場長。
　　委托代理人伍世炳，文昌市和平法律事務所法律工作者。
　　被上訴人（原審原告）文昌市東郊鎮東南坡六東經濟社。
　　法定代表人鄭有東，主任。
　　被上訴人（原審原告）文昌市東郊鎮東南坡六西經濟社。
　　法定代表人鄭心鎮，主任。
　　兩被上訴人共同委托代理人曾廣亮，海南剛峰律師事務所律師。
　　原審第三人文昌市東郊鎮東南坡八經濟合作社。
　　法定代表人鄭慶遠，主任。
　　委托代理人鄭青山，該村村民。
　　原審第三人文昌市東郊鎮口牙七經濟合作社。
　　法定代表人鄭輝，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮良山一經濟合作社。
　　法定代表人鄭望，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮良山二經濟合作社。
　　法定代表人鄭有孝，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮良山三經濟合作社。
　　法定代表人陳昌禮，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮良山六經濟合作社。
　　法定代表人陳永烈，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮豹山十一經濟合作社。
　　法定代表人鄭健東，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮豹山十二經濟合作社。
　　法定代表人鄭有導，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮豹山十三經濟合作社。
　　法定代表人鄭有楊，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮豹山十四經濟合作社。
　　法定代表人鄭文群，主任。
　　上訴人文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）、文昌市東郊鎮口牙林場（以下簡稱口牙場）因被上訴人文昌市東郊鎮東南坡六東經濟合作社（以下簡稱東南坡六東經濟社）、文昌市東郊鎮東南坡六西經濟合作社（以下簡稱東南坡六西經濟社）訴其及原審第三人文昌市東郊鎮東南坡八經濟合作社（以下簡稱東南坡八經濟社）、文昌市東郊鎮口牙七經濟合作社（以下簡稱口牙七經濟社）、文昌市東郊鎮良山一經濟合作社（以下簡稱良山一經濟社）、文昌市東郊鎮良山二經濟合作社（以下簡稱良山二經濟社）、文昌市東郊鎮良山三經濟合作社（以下簡稱良山三經濟社）、文昌市東郊鎮良山六經濟合作社（以下簡稱良山六經濟社）、文昌市東郊鎮豹山十一經濟合作社（以下簡稱豹山十一經濟社）、文昌市東郊鎮豹山十二經濟合作社（以下簡稱豹山十二經濟社）、文昌市東郊鎮豹山十三經濟合作社（以下簡稱豹山十三經濟社）、文昌市東郊鎮豹山十四經濟合作社（以下簡稱豹山十四經濟社）土地權屬處理決定一案，不服海南省海南中級人民法院２００６年８月２日作出的（２００６）海南行初字第６３號行政判決，于２００６年９月４日通過海南省海南中級人民法院向本院提起上訴。本院２００６年９月１８日受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１０月１８日上午在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人文昌市政府的委托代理人梁劍肖、陳杰欽，上訴人口牙場的法定代表人符積民及其委托代理人伍世炳，被上訴人東南坡六東經濟社的法定代表人鄭有東和被上訴人東南坡六西經濟社的法定代表人鄭心鎮及其共同委托代理人曾廣亮，原審第三人東南坡八經濟社的委托代理人鄭青山，原審第三人口牙七經濟社的法定代表人鄭輝，原審第三人良山一經濟社的法定代表人鄭望，原審第三人良山二經濟社的法定代表人鄭有孝，原審第三人豹山十二經濟社的法定代表人鄭有導，原審第三人豹山十三經濟社的法定代表人鄭有楊，原審第三人豹山十四經濟社的法定代表人鄭文群到庭參加訴訟。本案報經最高人民法院批準，延長審理期限兩個月，現已審理終結。
　　經審理查明，爭議地位于文昌市東郊鎮口牙港東北側，地名為海邊坡（也稱農會坡），面積４１３．７６５５畝（其中Ａ塊地為１３１．８８８２畝，Ｂ塊地為２８１．８７７３畝）。１９６２年，東郊公社口牙林場成立，東郊公社將爭議地劃給口牙場作植樹造林用地。１９８６年，口牙場與東南坡六東、六西、八經濟社發生土地權屬爭議，原文昌縣人民政府對此進行調處，并于１９８８年５月２日作出文府（１９８８）４４號《關于東郊鎮口牙林場與東南坡村土地糾紛問題的處理決定》（以下簡稱（１９８８）４４號文）。該決定的主要內容為：１、沿海海灘一帶（即Ｂ塊地）口牙林場造林用地２７０畝的土地所有權屬于國家，由該場使用１５年，期滿由縣政府重新確定使用權；２、口牙林場種植椰子用地２３５畝的土地歸椰林、豹山村委會有關村（隊）所有，由東郊鎮政府負責將地權、界線、面積落實到自然村（隊），土地仍由口牙林場使用１５年。３、２３５畝椰子地，口牙林場在使用的１５年時間內，每年將椰子總收入的２０％返還給土地所有的各自然村。地上附著物及椰子樹出售或折舊歸土地所有者，出售或折舊款，土地所有者享受２０％。之后，東南坡三經濟社以土地糾紛為由，以口牙林場為被告訴至原文昌縣人民法院。原文昌縣人民法院審理認為，糾紛之土地，（１９８８）４４號文雖授權東郊鎮政府作出劃定，但尚未劃定，應由縣級以上人民政府處理，在未處理之前，上述三社向人民法院起訴不符合法律規定，據此裁定駁回起訴。東南坡三經濟社不服上訴至原瓊北中級人民法院，經該院二審和再審后最終作出裁定，維持原文昌縣人民法院的裁定。根據人民法院的裁判，原文昌縣人民政府于１９９１年作出文府函（１９９１）７９號《關于東郊鎮口牙林場土地權屬糾紛問題的通知》（以下簡稱（１９９１）７９號《通知》），其主要內容有：１、要求六東隊、六西隊、八隊、良山一、三、十二隊于５月２５日前上報與該宗地權屬有關的證據給縣國土局。２、在縣政府沒有重新處理該宗地權屬前，任何單位和個人不得以土地權屬不清為借口采摘口牙林場的椰子、濫伐口牙林場的林木，否則由司法部門依法懲處。２００４年７月，口牙林場在采摘椰子時又引發土地權屬爭議。為此，文昌市人民政府派有關人員對爭議地進行調查。經調查，Ａ塊地中，有口牙林場職工建造的房屋，附著物及種植的椰子、木麻黃等樹木，有部分經濟社在土地權屬爭議期間種植的椰子樹；Ｂ塊地中，有口牙林場和部分經濟社種植的椰子樹。２００５年７月１３日，文昌市人民政府作出文府（２００５）１９１號《土地權屬爭議處理決定書》（以下簡稱１９１號《處理決定》），決定：一、Ａ塊１３１．８８８２畝爭議地的所有權屬東郊鎮農民集體所有，由口牙林場經營、管理；二、Ｂ塊２８１．８７７３畝爭議地的所有權屬國家所有，其國有土地使用權根據種植使用情況進行重新劃分。其中：口牙場使用２０．１６３畝，良山一經濟社使用３７．５１４畝，良山二經濟社使用７０．８４１畝，良山三經濟社使用５．８５７畝，良山六經濟社使用１６．４６０畝、東南坡八經濟社使用４０．３７５畝、東南坡六東、六西經濟社各使用４１．８２２畝。口牙林場、東南坡六東經濟社、東南坡六西經濟社、口牙七經濟社及豹山第十二、十三、十四經濟社等不服１９１號《處理決定》，向海南省人民政府申請復議。海南省人民政府作出（２００５）第１２９、１３９、１４５、１４６號行政復議決定書，維持了１９１號《處理決定》。
　　一審法院認為，原文昌縣人民政府作出的（１９８８）４４號文第二、三項確認：口牙場種植的椰子用地面積２３５畝（現確認為Ａ塊地，面積１３１．８８８２畝），土地所有權歸椰林、豹山村委會有關村所有，由東郊鎮政府負責將地權、界線、面積落實到各自然村（隊），土地由口牙場使用１５年。在口牙場使用土地的１５年期間，口牙場將在該地種植椰子樹的總收入的２０％返還給土地所有的各自然村，各自然村（隊）按土地面積多少進行分配；口牙場使用土地１５年，將土地退還給所有村。文昌市政府作出的１９１號《處理決定》，確認Ａ塊１３１．８８８２畝爭議地的所有權屬東郊鎮農民集體所有，由口牙場經營、管理。文昌市政府作出的１９１號《處理決定》，不按原文昌縣政府作出的處理意見，將Ａ塊地退還給椰林、豹山村委會有關村，而確定為東郊鎮農民集體所有，由口牙林場經營、使用。文昌市政府對Ａ塊土地使用權作出的改變，缺乏事實和理由。對Ｂ塊地確定為國有土地，使用權除了原使用該地的口牙林場外，還有良山一、二、三、六經濟社、東南坡八、六東、六西經濟社，理由是這些經濟社已在該地種植椰子樹。但對Ｂ塊土地，原告和第三人均主張土地權屬，這些經濟社未經政府批準占地種樹，其使用權不應予以確定。因此，文昌市政府作出的１９１號《處理決定》缺乏事實依據和理由，依法應予撤銷。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第一目的規定，判決：一、撤銷文昌市政府作出的１９１號《處理決定》；二、由文昌市政府重新作出處理決定。
　　上訴人文昌市政府上訴稱，一、１９１號《處理決定》認定事實清楚，證據充分，適用法律依據正確，程序合法，應予維持。（１９８８）４４號文作出后，東南坡六東、六西、東南坡八經濟社以土地糾紛為由，以口牙場為被告訴至法院，最后終審法院裁定（１９８８）４４號文沒有明確的四至界線，沒有明確土地所有權和使用權，應由縣級以上人民政府進一步作出處理。原文昌縣政府于１９９１年作出（１９９１）７９號《通知》要求相關社隊提供能夠證明土地權屬的憑證重新確定權屬，但由于相關社隊未依時向市土地部門提供證據材料等原因，市政府沒有對該宗地作出處理。（１９８８）４４號文沒有確定土地權屬界線，被上訴人及部分第三人在爭議地邊緣及林間插種椰子樹等林木。此次土地權屬爭議調處期間，經核實，在Ａ地塊中有口牙場職工建造的多處水泥結構及磚木結構的房屋及其它生產生活設施，還有生果椰子樹２３１２株和其它林木等。在Ｂ　地塊中有口牙場和被上訴人及部分第三人種植的椰子樹等樹木。據此，上訴人根據口牙場使用Ａ塊土地４０多年的事實及必須保證其農民集體組織的生產經營及生活所必需土地，將Ａ塊地確定為鎮農民集體土地，由口牙場經營管理。Ｂ塊地在口牙場成立使用前為荒坡沙灘地，文府４４號文已確定該地為國有土地。被上訴人和第三人主張屬其集體所有均無證據證實。基于該地中被上訴人和部分第三人種植椰子樹及木麻黃樹已成為事實，從維護社會穩定，保護植樹造林，保護生態環境出發，將Ｂ塊地的國有土地使用權按實際種樹使用情況及口牙場與各方當事人達成的協議進行重新劃定。海南省人民政府經復議已維持了１９１號《處理決定》，證明１９１號《處理決定》是正確的。二、一審法院認定事實不清，判決錯誤，應予撤銷。（一）１９１號《處理決定》未完全按照文府４４號文的處理意見去處理爭議地是有其合法和合理性的：１、文府４４號文存在不當之處，應予以糾正。２、本次調處和訴訟期間，包括被上訴人在內的各方當事人都未能提供有效證據證明其在Ａ塊地的土地使用權。３、口牙場作為鎮農民集體經濟組織，土地是其賴以生存的最起碼要件，這是上訴人處理該宗土地權屬爭議首先要考慮和解決的問題，也是土地權屬爭議處理的原則。如按一審法院所認定的要將Ａ地確定給兩村委會社隊所有，口牙場的職工如何生存？上訴人在處理爭議時，已充分考慮被上訴人人均占有土地較少的客觀事實，但要首先解決口牙場的生存問題。一審判決要求上訴人重作是行不通的。４、根據省政府１２６號令第三十條的規定，上訴人有權對該宗土地權屬爭議進行處理。（二）（１９８８）４４號文沒有確定Ｂ塊地的土地四至界線，是造成被上訴人及部分第三人在該塊地種樹的主要原因，不能簡單認定為搶種或未經批準占地種植。本次調處過程中，各方當事人已達成了協議，明確了各自造林的數量和使用的界線。本次訴訟中，被上訴人也沒有提到搶種的問題。Ｂ地上的造林已長大，如不確定其土地使用權，這些林木將無法得到有效的處置和保護，也必將產生不良的社會效果。（１９８８）４４號文已規定了Ｂ地的使用權１５年后重新確定，故１９１號《處理決定》重新劃定Ｂ　地的國有土地使用權并無不當。上訴人從有利于人民群眾生產生活，維護社會穩定，保護生態環境，保護植樹造林出發，將Ｂ塊地的國有土地使用權按實際造林使用情況進行重新劃定是上訴人行政權力范圍內的事情，這種處理既合法又合情、合理。請求：一、撤銷一審判決；二、維持１９１號《處理決定》。
　　上訴人口牙林場上訴稱，一、原審法院無視歷史事實和客觀事實，導致認定事實不清，其作出的錯誤判決應予以撤銷。１９１號《處理決定》將Ａ塊地確定為東郊鎮農民集體所有，由口牙林場經營使用，并沒有完全按（１９８８）４４號文的處理意見去處理現爭議地是合情合理、合法的。１、上訴人是在１９６２年創辦成立的一個合法的經濟實體，１９６１年１月在整風整社體制下放時，東郊公社召開全社社員代表大會通過了社辦場方案的土地權屬界限，并宣布祖坡、祖地及荒地歸公社所有，交各場使用。據此，上訴人使用的該宗地的權屬來源是清楚的。在（１９８８）４４號文作出時，上訴人已使用該宗地２６年，（１９８８）４４號文將上訴人一直使用的土地劃椰林村委會及與上訴人沒有產生爭議的豹山村委會有關村所有，僅確定上訴人有１５年的土地使用權，其作出的行政行為明顯不當。２、（１９８８）４４號文沒有明確Ａ塊地的土地四至和界線，又違法授權東郊鎮人民政府劃分Ａ塊土地的集體土地界線，（１９８８）４４號文不是一個完整的土地確權行為。３、（１９８８）４４號文實際上沒得到履行，其根本沒有實際意義。４、本次爭議調處和訴訟期間，包括被上訴人在內的各方當事人均不能提供有效證據證明其在Ａ塊地的土地所有權主張。根據上述歷史事實和法律事實，文昌市政府有責任、有義務對（１９８８）４４號文進行糾正，并且完全有權依法作出合情合理的處理。二、上訴人作為鎮農民集體組織，需要土地作為生活、生產、經營最起碼的條件，而且土地是其生存的命根子。上訴人從１９６２年一直使用Ａ塊地至今，已有４０年的時間，現有職工家屬９８人。該地上有職工建造的水泥結構及磚木結構的房屋等生產生活設施，合計面積有２４４４平方米，水井五口等，在該地上還有職工種植的２３１２株生果椰子樹和其他林木，大部分的職工在原社隊已沒有賴以生存的土地、房屋。三、１９１號《處理決定》認定事實清楚，證據充分，適用法律適當。文昌市政府根據上訴人４０多年使用Ａ塊地的事實及必須保證其農民集體經濟組織的生產經營所需土地，將Ａ塊土地確定為鎮農民集體土地，由上訴人經營管理。Ｂ塊地在上訴人成立使用前為荒坡沙灘地，（１９８８）４４號文已確定該土地為國有土地。在此次調處中，第三人主張其在上訴人成立前一直使用該地塊，但沒有證據證實。第三人東南坡八、良山一、二、三、六經濟社以１９５３年土改時縣政府頒發的土地證主張土地權屬，但不能證實這些土地證登記之土地就在爭議地中，并長期依這些土地證使用土地的事實。文昌市政府將該地確定為國有土地，并根據該地塊中被上訴人和部分第三人種植椰子樹等已成事實，從維護社會穩定，保護植樹造林，保護生態環境出發，將Ｂ塊地的國有土地使用權按實際種樹使用情況和各方當事人達成的協議進行重新劃定。文府１９１號《處理決定》是正確的。請求：１、撤銷一審判決；２、維持１９１號《處理決定》。
　　被上訴人東郊鎮東南坡六東、六西經濟社辯稱，一、１９１號《處理決定》認定事實不清，程序不合法，應予撤銷。（１９８８）４４號文已確認爭議地歸屬椰林、豹山村委會有關村（隊）所有，口牙場使用１５年后將土地退回農民集體，該決定具有法律效力。如文昌市政府認為該決定存在錯誤，也應下文撤銷其行政行為才符合法律程序，但其僅在１９１號《處理決定》里廢止（１９８８）４４號文，其法律程序錯誤。口牙場使用土地期滿后，政府應進一步作出具體的處理決定，將地權劃分歸屬椰林、豹山村委會各自然村才符合（１９８８）４４號文的規定，而不能時隔１７年后又重新確權。（１９８８）４４號文作出前，原文昌縣政府組成調查組對土地來源的事實進行調查，已明確了爭議地原屬農民集體的坡園地，在６０年代初期，才將土地劃給口牙林場使用。１９１號《處理決定》對此一字不提，明顯認定事實不清。答辯人經濟社人多地少，在６０年代是響應人民公社號召，同意將僅有的坡園地讓給口牙場使用。　１９１號《處理決定》完全不考慮農民的利益，一審法院予以撤銷是正確的。二、文昌市政府提出（１９８８）４４號文應予糾正的理由不正確。（１９８８）４４號文雖然沒有將爭議地確權歸各經濟社所有，但該決定明確爭議地歸屬農民集體所有，人民政府只能按（１９８８）４４號文所規定的內容將爭議地按歷史的現狀劃分給各個經濟社，而不能重新確權。１５年前，政府已要求口牙場將爭議地退還給農民集體，口牙場完全有時間去準備退還土地后的經營方案。東郊鎮政府違反法律規定，批準口牙場職工在爭議地上建房，應視為政府機關違反土地管理法關于爭議地應保持原狀的規定，其批準建房行為無效。口牙場不是鎮農民集體組織，而是東郊鎮集體企業，口牙場的職工安置問題，在（１９８８）４４號文里已有明確規定。口牙場職工在本身所屬的村集體，也享有土地使用權。１９１號《處理決定》法律程序不合法，內容也不合法。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，判決文昌市政府重新作出處理決定是正確的。請求維持原判，駁回文昌市政府、口牙場的上訴請求。
　　原審第三人豹山十四等十經濟社未提交書面答辯意見，當庭述稱，口牙場的土地來源是我們經濟社集體的土地而不是國有土地，當時政府要辦林場是誰也不敢反對的。（１９８８）４４號文已明確土地１５年后歸椰林、豹山的經濟社所有。上訴人稱林場是他們職工賴以生存的說法是不對的，該林場的職工是從各個生產隊中抽調出來的，他們在家里和我們一樣有土地。請求維持一審判決。
　　本院認為，處理土地權屬糾紛應尊重歷史，實事求是，有利于社會穩定和經濟發展。原文昌縣政府在１９８８年５月１日已根據《中華人民共和國土地管理法》、《海南土地管理辦法》和國發（８０）２０２號文件以及有關政策規定精神，本著有利團結、有利發展生產的原則，作出（１９８８）４４號文，將原口牙場種植椰子用地面積２３５畝土地（現爭議地的Ａ塊地）所有權確認歸椰林、豹山村委會有關村所有，但土地仍由口牙場使用１５年。該文雖未對Ａ塊地的所有權進行具體的劃分，但已明確該Ａ塊地屬椰林、豹山村委會有關村隊所有。（１９８８）４４號文作出后，雖有三經濟社以土地糾紛為由，以口牙場為被告訴至法院，但并非訴（１９８８）４４號文；原文昌縣政府雖于１９９１年做出（１９９１）７９號《通知》，但一直未重新確權。故至本案被訴的１９１號《處理決定》作出之前，（１９８８）４４號文并未被撤銷，仍是生效的確權決定。（１９８８）４４號文將Ａ塊地確權給椰林、豹山村委會有關村所有，適用的法律依據除了法律法規外還有政策，與本案被訴的１９１號《處理決定》適用的法律依據并不相同。現文昌市政府在重新做出處理決定時，未對原文昌縣政府根據當時生效的相關法律法規及有關政策規定精神，將Ａ塊地所有權確認歸椰林、豹山村委會有關村所有等情況是否正確予以審查，而是僅根據口牙場使用爭議地已有４０多年，并依據現生效的《海南省確定土地權屬若干規定》的有關規定，即將原Ａ塊地所有權變更為東郊鎮農民集體所有，并將Ａ塊地的使用權確認給口牙場。文昌市政府改變Ａ塊地所有權，無事實和法律依據。文昌市政府認為其改變土地的所有權系對（１９８８）４４號文的不當之處予以糾正的主張，本院不予支持。
　　本案所涉Ｂ塊地，（１９８８）４４號文已確認為國有土地，由口牙場再使用１５年后（至２００３年１２月底），由縣政府重新確定土地使用權。該文實際上已確認了口牙場至２００３年１２月底對Ｂ　地塊的土地使用權。相關經濟社未經批準，即在Ｂ塊地上占地使用，應不予保護。文昌市政府作出的１９１號《處理決定》不考慮相關經濟社存在非法占地的事實，即僅僅根據Ｂ地塊的使用情況確定使用權，并無法律依據。
　　綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　本案一、二審案件受理費共計２００元由文昌市政府負擔。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　楊偉余
審　　判　　員　　程小平
代理審判員　　王　　華

二六年十一月二十二日

書　　記　　員　　趙道遠