海南省高級(jí)人民法院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１４３號(hào)

　　
　　上訴人（原審被告）文昌市人民政府。
　　法定代表人張德銅，市長。
　　委托代理人梁劍肖，文昌市人民政府法制辦副主任。
　　委托代理人陳杰欽，文昌市人民政府法制辦科員。
　　上訴人（原審第三人）文昌市東郊鎮(zhèn)口牙林場(chǎng)。
　　法定代表人符積民，場(chǎng)長。
　　委托代理人伍世炳，文昌市和平法律事務(wù)所法律工作者。
　　被上訴人（原審原告）文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡六東經(jīng)濟(jì)社。
　　法定代表人鄭有東，主任。
　　被上訴人（原審原告）文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡六西經(jīng)濟(jì)社。
　　法定代表人鄭心鎮(zhèn)，主任。
　　兩被上訴人共同委托代理人曾廣亮，海南剛峰律師事務(wù)所律師。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡八經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭慶遠(yuǎn)，主任。
　　委托代理人鄭青山，該村村民。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)口牙七經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭輝，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)良山一經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭望，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)良山二經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭有孝，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)良山三經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人陳昌禮，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)良山六經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人陳永烈，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十一經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭健東，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十二經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭有導(dǎo)，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十三經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭有楊，主任。
　　原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十四經(jīng)濟(jì)合作社。
　　法定代表人鄭文群，主任。
　　上訴人文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）、文昌市東郊鎮(zhèn)口牙林場(chǎng)（以下簡稱口牙場(chǎng)）因被上訴人文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡六東經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱東南坡六東經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡六西經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱東南坡六西經(jīng)濟(jì)社）訴其及原審第三人文昌市東郊鎮(zhèn)東南坡八經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱東南坡八經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)口牙七經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱口牙七經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)良山一經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱良山一經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)良山二經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱良山二經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)良山三經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱良山三經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)良山六經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱良山六經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十一經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱豹山十一經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十二經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱豹山十二經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十三經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱豹山十三經(jīng)濟(jì)社）、文昌市東郊鎮(zhèn)豹山十四經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱豹山十四經(jīng)濟(jì)社）土地權(quán)屬處理決定一案，不服海南省海南中級(jí)人民法院２００６年８月２日作出的（２００６）海南行初字第６３號(hào)行政判決，于２００６年９月４日通過海南省海南中級(jí)人民法院向本院提起上訴。本院２００６年９月１８日受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１０月１８日上午在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人文昌市政府的委托代理人梁劍肖、陳杰欽，上訴人口牙場(chǎng)的法定代表人符積民及其委托代理人伍世炳，被上訴人東南坡六東經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭有東和被上訴人東南坡六西經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭心鎮(zhèn)及其共同委托代理人曾廣亮，原審第三人東南坡八經(jīng)濟(jì)社的委托代理人鄭青山，原審第三人口牙七經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭輝，原審第三人良山一經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭望，原審第三人良山二經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭有孝，原審第三人豹山十二經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭有導(dǎo)，原審第三人豹山十三經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭有楊，原審第三人豹山十四經(jīng)濟(jì)社的法定代表人鄭文群到庭參加訴訟。本案報(bào)經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，延長審理期限兩個(gè)月，現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　經(jīng)審理查明，爭議地位于文昌市東郊鎮(zhèn)口牙港東北側(cè)，地名為海邊坡（也稱農(nóng)會(huì)坡），面積４１３．７６５５畝（其中Ａ塊地為１３１．８８８２畝，Ｂ塊地為２８１．８７７３畝）。１９６２年，東郊公社口牙林場(chǎng)成立，東郊公社將爭議地劃給口牙場(chǎng)作植樹造林用地。１９８６年，口牙場(chǎng)與東南坡六東、六西、八經(jīng)濟(jì)社發(fā)生土地權(quán)屬爭議，原文昌縣人民政府對(duì)此進(jìn)行調(diào)處，并于１９８８年５月２日作出文府（１９８８）４４號(hào)《關(guān)于東郊鎮(zhèn)口牙林場(chǎng)與東南坡村土地糾紛問題的處理決定》（以下簡稱（１９８８）４４號(hào)文）。該決定的主要內(nèi)容為：１、沿海海灘一帶（即Ｂ塊地）口牙林場(chǎng)造林用地２７０畝的土地所有權(quán)屬于國家，由該場(chǎng)使用１５年，期滿由縣政府重新確定使用權(quán)；２、口牙林場(chǎng)種植椰子用地２３５畝的土地歸椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村（隊(duì)）所有，由東郊鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)將地權(quán)、界線、面積落實(shí)到自然村（隊(duì)），土地仍由口牙林場(chǎng)使用１５年。３、２３５畝椰子地，口牙林場(chǎng)在使用的１５年時(shí)間內(nèi)，每年將椰子總收入的２０％返還給土地所有的各自然村。地上附著物及椰子樹出售或折舊歸土地所有者，出售或折舊款，土地所有者享受２０％。之后，東南坡三經(jīng)濟(jì)社以土地糾紛為由，以口牙林場(chǎng)為被告訴至原文昌縣人民法院。原文昌縣人民法院審理認(rèn)為，糾紛之土地，（１９８８）４４號(hào)文雖授權(quán)東郊鎮(zhèn)政府作出劃定，但尚未劃定，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府處理，在未處理之前，上述三社向人民法院起訴不符合法律規(guī)定，據(jù)此裁定駁回起訴。東南坡三經(jīng)濟(jì)社不服上訴至原瓊北中級(jí)人民法院，經(jīng)該院二審和再審后最終作出裁定，維持原文昌縣人民法院的裁定。根據(jù)人民法院的裁判，原文昌縣人民政府于１９９１年作出文府函（１９９１）７９號(hào)《關(guān)于東郊鎮(zhèn)口牙林場(chǎng)土地權(quán)屬糾紛問題的通知》（以下簡稱（１９９１）７９號(hào)《通知》），其主要內(nèi)容有：１、要求六東隊(duì)、六西隊(duì)、八隊(duì)、良山一、三、十二隊(duì)于５月２５日前上報(bào)與該宗地權(quán)屬有關(guān)的證據(jù)給縣國土局。２、在縣政府沒有重新處理該宗地權(quán)屬前，任何單位和個(gè)人不得以土地權(quán)屬不清為借口采摘口牙林場(chǎng)的椰子、濫伐口牙林場(chǎng)的林木，否則由司法部門依法懲處。２００４年７月，口牙林場(chǎng)在采摘椰子時(shí)又引發(fā)土地權(quán)屬爭議。為此，文昌市人民政府派有關(guān)人員對(duì)爭議地進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查，Ａ塊地中，有口牙林場(chǎng)職工建造的房屋，附著物及種植的椰子、木麻黃等樹木，有部分經(jīng)濟(jì)社在土地權(quán)屬爭議期間種植的椰子樹；Ｂ塊地中，有口牙林場(chǎng)和部分經(jīng)濟(jì)社種植的椰子樹。２００５年７月１３日，文昌市人民政府作出文府（２００５）１９１號(hào)《土地權(quán)屬爭議處理決定書》（以下簡稱１９１號(hào)《處理決定》），決定：一、Ａ塊１３１．８８８２畝爭議地的所有權(quán)屬東郊鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由口牙林場(chǎng)經(jīng)營、管理；二、Ｂ塊２８１．８７７３畝爭議地的所有權(quán)屬國家所有，其國有土地使用權(quán)根據(jù)種植使用情況進(jìn)行重新劃分。其中：口牙場(chǎng)使用２０．１６３畝，良山一經(jīng)濟(jì)社使用３７．５１４畝，良山二經(jīng)濟(jì)社使用７０．８４１畝，良山三經(jīng)濟(jì)社使用５．８５７畝，良山六經(jīng)濟(jì)社使用１６．４６０畝、東南坡八經(jīng)濟(jì)社使用４０．３７５畝、東南坡六東、六西經(jīng)濟(jì)社各使用４１．８２２畝。口牙林場(chǎng)、東南坡六東經(jīng)濟(jì)社、東南坡六西經(jīng)濟(jì)社、口牙七經(jīng)濟(jì)社及豹山第十二、十三、十四經(jīng)濟(jì)社等不服１９１號(hào)《處理決定》，向海南省人民政府申請(qǐng)復(fù)議。海南省人民政府作出（２００５）第１２９、１３９、１４５、１４６號(hào)行政復(fù)議決定書，維持了１９１號(hào)《處理決定》。
　　一審法院認(rèn)為，原文昌縣人民政府作出的（１９８８）４４號(hào)文第二、三項(xiàng)確認(rèn)：口牙場(chǎng)種植的椰子用地面積２３５畝（現(xiàn)確認(rèn)為Ａ塊地，面積１３１．８８８２畝），土地所有權(quán)歸椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村所有，由東郊鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)將地權(quán)、界線、面積落實(shí)到各自然村（隊(duì)），土地由口牙場(chǎng)使用１５年。在口牙場(chǎng)使用土地的１５年期間，口牙場(chǎng)將在該地種植椰子樹的總收入的２０％返還給土地所有的各自然村，各自然村（隊(duì)）按土地面積多少進(jìn)行分配；口牙場(chǎng)使用土地１５年，將土地退還給所有村。文昌市政府作出的１９１號(hào)《處理決定》，確認(rèn)Ａ塊１３１．８８８２畝爭議地的所有權(quán)屬東郊鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由口牙場(chǎng)經(jīng)營、管理。文昌市政府作出的１９１號(hào)《處理決定》，不按原文昌縣政府作出的處理意見，將Ａ塊地退還給椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村，而確定為東郊鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由口牙林場(chǎng)經(jīng)營、使用。文昌市政府對(duì)Ａ塊土地使用權(quán)作出的改變，缺乏事實(shí)和理由。對(duì)Ｂ塊地確定為國有土地，使用權(quán)除了原使用該地的口牙林場(chǎng)外，還有良山一、二、三、六經(jīng)濟(jì)社、東南坡八、六東、六西經(jīng)濟(jì)社，理由是這些經(jīng)濟(jì)社已在該地種植椰子樹。但對(duì)Ｂ塊土地，原告和第三人均主張土地權(quán)屬，這些經(jīng)濟(jì)社未經(jīng)政府批準(zhǔn)占地種樹，其使用權(quán)不應(yīng)予以確定。因此，文昌市政府作出的１９１號(hào)《處理決定》缺乏事實(shí)依據(jù)和理由，依法應(yīng)予撤銷。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第一目的規(guī)定，判決：一、撤銷文昌市政府作出的１９１號(hào)《處理決定》；二、由文昌市政府重新作出處理決定。
　　上訴人文昌市政府上訴稱，一、１９１號(hào)《處理決定》認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律依據(jù)正確，程序合法，應(yīng)予維持。（１９８８）４４號(hào)文作出后，東南坡六東、六西、東南坡八經(jīng)濟(jì)社以土地糾紛為由，以口牙場(chǎng)為被告訴至法院，最后終審法院裁定（１９８８）４４號(hào)文沒有明確的四至界線，沒有明確土地所有權(quán)和使用權(quán)，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)一步作出處理。原文昌縣政府于１９９１年作出（１９９１）７９號(hào)《通知》要求相關(guān)社隊(duì)提供能夠證明土地權(quán)屬的憑證重新確定權(quán)屬，但由于相關(guān)社隊(duì)未依時(shí)向市土地部門提供證據(jù)材料等原因，市政府沒有對(duì)該宗地作出處理。（１９８８）４４號(hào)文沒有確定土地權(quán)屬界線，被上訴人及部分第三人在爭議地邊緣及林間插種椰子樹等林木。此次土地權(quán)屬爭議調(diào)處期間，經(jīng)核實(shí)，在Ａ地塊中有口牙場(chǎng)職工建造的多處水泥結(jié)構(gòu)及磚木結(jié)構(gòu)的房屋及其它生產(chǎn)生活設(shè)施，還有生果椰子樹２３１２株和其它林木等。在Ｂ　地塊中有口牙場(chǎng)和被上訴人及部分第三人種植的椰子樹等樹木。據(jù)此，上訴人根據(jù)口牙場(chǎng)使用Ａ塊土地４０多年的事實(shí)及必須保證其農(nóng)民集體組織的生產(chǎn)經(jīng)營及生活所必需土地，將Ａ塊地確定為鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地，由口牙場(chǎng)經(jīng)營管理。Ｂ塊地在口牙場(chǎng)成立使用前為荒坡沙灘地，文府４４號(hào)文已確定該地為國有土地。被上訴人和第三人主張屬其集體所有均無證據(jù)證實(shí)。基于該地中被上訴人和部分第三人種植椰子樹及木麻黃樹已成為事實(shí)，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)植樹造林，保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將Ｂ塊地的國有土地使用權(quán)按實(shí)際種樹使用情況及口牙場(chǎng)與各方當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行重新劃定。海南省人民政府經(jīng)復(fù)議已維持了１９１號(hào)《處理決定》，證明１９１號(hào)《處理決定》是正確的。二、一審法院認(rèn)定事實(shí)不清，判決錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。（一）１９１號(hào)《處理決定》未完全按照文府４４號(hào)文的處理意見去處理爭議地是有其合法和合理性的：１、文府４４號(hào)文存在不當(dāng)之處，應(yīng)予以糾正。２、本次調(diào)處和訴訟期間，包括被上訴人在內(nèi)的各方當(dāng)事人都未能提供有效證據(jù)證明其在Ａ塊地的土地使用權(quán)。３、口牙場(chǎng)作為鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，土地是其賴以生存的最起碼要件，這是上訴人處理該宗土地權(quán)屬爭議首先要考慮和解決的問題，也是土地權(quán)屬爭議處理的原則。如按一審法院所認(rèn)定的要將Ａ地確定給兩村委會(huì)社隊(duì)所有，口牙場(chǎng)的職工如何生存？上訴人在處理爭議時(shí)，已充分考慮被上訴人人均占有土地較少的客觀事實(shí)，但要首先解決口牙場(chǎng)的生存問題。一審判決要求上訴人重作是行不通的。４、根據(jù)省政府１２６號(hào)令第三十條的規(guī)定，上訴人有權(quán)對(duì)該宗土地權(quán)屬爭議進(jìn)行處理。（二）（１９８８）４４號(hào)文沒有確定Ｂ塊地的土地四至界線，是造成被上訴人及部分第三人在該塊地種樹的主要原因，不能簡單認(rèn)定為搶種或未經(jīng)批準(zhǔn)占地種植。本次調(diào)處過程中，各方當(dāng)事人已達(dá)成了協(xié)議，明確了各自造林的數(shù)量和使用的界線。本次訴訟中，被上訴人也沒有提到搶種的問題。Ｂ地上的造林已長大，如不確定其土地使用權(quán)，這些林木將無法得到有效的處置和保護(hù)，也必將產(chǎn)生不良的社會(huì)效果。（１９８８）４４號(hào)文已規(guī)定了Ｂ地的使用權(quán)１５年后重新確定，故１９１號(hào)《處理決定》重新劃定Ｂ　地的國有土地使用權(quán)并無不當(dāng)。上訴人從有利于人民群眾生產(chǎn)生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)植樹造林出發(fā)，將Ｂ塊地的國有土地使用權(quán)按實(shí)際造林使用情況進(jìn)行重新劃定是上訴人行政權(quán)力范圍內(nèi)的事情，這種處理既合法又合情、合理。請(qǐng)求：一、撤銷一審判決；二、維持１９１號(hào)《處理決定》。
　　上訴人口牙林場(chǎng)上訴稱，一、原審法院無視歷史事實(shí)和客觀事實(shí)，導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)不清，其作出的錯(cuò)誤判決應(yīng)予以撤銷。１９１號(hào)《處理決定》將Ａ塊地確定為東郊鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由口牙林場(chǎng)經(jīng)營使用，并沒有完全按（１９８８）４４號(hào)文的處理意見去處理現(xiàn)爭議地是合情合理、合法的。１、上訴人是在１９６２年創(chuàng)辦成立的一個(gè)合法的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，１９６１年１月在整風(fēng)整社體制下放時(shí)，東郊公社召開全社社員代表大會(huì)通過了社辦場(chǎng)方案的土地權(quán)屬界限，并宣布祖坡、祖地及荒地歸公社所有，交各場(chǎng)使用。據(jù)此，上訴人使用的該宗地的權(quán)屬來源是清楚的。在（１９８８）４４號(hào)文作出時(shí)，上訴人已使用該宗地２６年，（１９８８）４４號(hào)文將上訴人一直使用的土地劃椰林村委會(huì)及與上訴人沒有產(chǎn)生爭議的豹山村委會(huì)有關(guān)村所有，僅確定上訴人有１５年的土地使用權(quán)，其作出的行政行為明顯不當(dāng)。２、（１９８８）４４號(hào)文沒有明確Ａ塊地的土地四至和界線，又違法授權(quán)東郊鎮(zhèn)人民政府劃分Ａ塊土地的集體土地界線，（１９８８）４４號(hào)文不是一個(gè)完整的土地確權(quán)行為。３、（１９８８）４４號(hào)文實(shí)際上沒得到履行，其根本沒有實(shí)際意義。４、本次爭議調(diào)處和訴訟期間，包括被上訴人在內(nèi)的各方當(dāng)事人均不能提供有效證據(jù)證明其在Ａ塊地的土地所有權(quán)主張。根據(jù)上述歷史事實(shí)和法律事實(shí)，文昌市政府有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)（１９８８）４４號(hào)文進(jìn)行糾正，并且完全有權(quán)依法作出合情合理的處理。二、上訴人作為鎮(zhèn)農(nóng)民集體組織，需要土地作為生活、生產(chǎn)、經(jīng)營最起碼的條件，而且土地是其生存的命根子。上訴人從１９６２年一直使用Ａ塊地至今，已有４０年的時(shí)間，現(xiàn)有職工家屬９８人。該地上有職工建造的水泥結(jié)構(gòu)及磚木結(jié)構(gòu)的房屋等生產(chǎn)生活設(shè)施，合計(jì)面積有２４４４平方米，水井五口等，在該地上還有職工種植的２３１２株生果椰子樹和其他林木，大部分的職工在原社隊(duì)已沒有賴以生存的土地、房屋。三、１９１號(hào)《處理決定》認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律適當(dāng)。文昌市政府根據(jù)上訴人４０多年使用Ａ塊地的事實(shí)及必須保證其農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營所需土地，將Ａ塊土地確定為鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地，由上訴人經(jīng)營管理。Ｂ塊地在上訴人成立使用前為荒坡沙灘地，（１９８８）４４號(hào)文已確定該土地為國有土地。在此次調(diào)處中，第三人主張其在上訴人成立前一直使用該地塊，但沒有證據(jù)證實(shí)。第三人東南坡八、良山一、二、三、六經(jīng)濟(jì)社以１９５３年土改時(shí)縣政府頒發(fā)的土地證主張土地權(quán)屬，但不能證實(shí)這些土地證登記之土地就在爭議地中，并長期依這些土地證使用土地的事實(shí)。文昌市政府將該地確定為國有土地，并根據(jù)該地塊中被上訴人和部分第三人種植椰子樹等已成事實(shí)，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)植樹造林，保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將Ｂ塊地的國有土地使用權(quán)按實(shí)際種樹使用情況和各方當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行重新劃定。文府１９１號(hào)《處理決定》是正確的。請(qǐng)求：１、撤銷一審判決；２、維持１９１號(hào)《處理決定》。
　　被上訴人東郊鎮(zhèn)東南坡六東、六西經(jīng)濟(jì)社辯稱，一、１９１號(hào)《處理決定》認(rèn)定事實(shí)不清，程序不合法，應(yīng)予撤銷。（１９８８）４４號(hào)文已確認(rèn)爭議地歸屬椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村（隊(duì)）所有，口牙場(chǎng)使用１５年后將土地退回農(nóng)民集體，該決定具有法律效力。如文昌市政府認(rèn)為該決定存在錯(cuò)誤，也應(yīng)下文撤銷其行政行為才符合法律程序，但其僅在１９１號(hào)《處理決定》里廢止（１９８８）４４號(hào)文，其法律程序錯(cuò)誤。口牙場(chǎng)使用土地期滿后，政府應(yīng)進(jìn)一步作出具體的處理決定，將地權(quán)劃分歸屬椰林、豹山村委會(huì)各自然村才符合（１９８８）４４號(hào)文的規(guī)定，而不能時(shí)隔１７年后又重新確權(quán)。（１９８８）４４號(hào)文作出前，原文昌縣政府組成調(diào)查組對(duì)土地來源的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，已明確了爭議地原屬農(nóng)民集體的坡園地，在６０年代初期，才將土地劃給口牙林場(chǎng)使用。１９１號(hào)《處理決定》對(duì)此一字不提，明顯認(rèn)定事實(shí)不清。答辯人經(jīng)濟(jì)社人多地少，在６０年代是響應(yīng)人民公社號(hào)召，同意將僅有的坡園地讓給口牙場(chǎng)使用。　１９１號(hào)《處理決定》完全不考慮農(nóng)民的利益，一審法院予以撤銷是正確的。二、文昌市政府提出（１９８８）４４號(hào)文應(yīng)予糾正的理由不正確。（１９８８）４４號(hào)文雖然沒有將爭議地確權(quán)歸各經(jīng)濟(jì)社所有，但該決定明確爭議地歸屬農(nóng)民集體所有，人民政府只能按（１９８８）４４號(hào)文所規(guī)定的內(nèi)容將爭議地按歷史的現(xiàn)狀劃分給各個(gè)經(jīng)濟(jì)社，而不能重新確權(quán)。１５年前，政府已要求口牙場(chǎng)將爭議地退還給農(nóng)民集體，口牙場(chǎng)完全有時(shí)間去準(zhǔn)備退還土地后的經(jīng)營方案。東郊鎮(zhèn)政府違反法律規(guī)定，批準(zhǔn)口牙場(chǎng)職工在爭議地上建房，應(yīng)視為政府機(jī)關(guān)違反土地管理法關(guān)于爭議地應(yīng)保持原狀的規(guī)定，其批準(zhǔn)建房行為無效。口牙場(chǎng)不是鎮(zhèn)農(nóng)民集體組織，而是東郊鎮(zhèn)集體企業(yè)，口牙場(chǎng)的職工安置問題，在（１９８８）４４號(hào)文里已有明確規(guī)定。口牙場(chǎng)職工在本身所屬的村集體，也享有土地使用權(quán)。１９１號(hào)《處理決定》法律程序不合法，內(nèi)容也不合法。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，判決文昌市政府重新作出處理決定是正確的。請(qǐng)求維持原判，駁回文昌市政府、口牙場(chǎng)的上訴請(qǐng)求。
　　原審第三人豹山十四等十經(jīng)濟(jì)社未提交書面答辯意見，當(dāng)庭述稱，口牙場(chǎng)的土地來源是我們經(jīng)濟(jì)社集體的土地而不是國有土地，當(dāng)時(shí)政府要辦林場(chǎng)是誰也不敢反對(duì)的。（１９８８）４４號(hào)文已明確土地１５年后歸椰林、豹山的經(jīng)濟(jì)社所有。上訴人稱林場(chǎng)是他們職工賴以生存的說法是不對(duì)的，該林場(chǎng)的職工是從各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中抽調(diào)出來的，他們?cè)诩依锖臀覀円粯佑型恋亍Ｕ?qǐng)求維持一審判決。
　　本院認(rèn)為，處理土地權(quán)屬糾紛應(yīng)尊重歷史，實(shí)事求是，有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原文昌縣政府在１９８８年５月１日已根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《海南土地管理辦法》和國發(fā)（８０）２０２號(hào)文件以及有關(guān)政策規(guī)定精神，本著有利團(tuán)結(jié)、有利發(fā)展生產(chǎn)的原則，作出（１９８８）４４號(hào)文，將原口牙場(chǎng)種植椰子用地面積２３５畝土地（現(xiàn)爭議地的Ａ塊地）所有權(quán)確認(rèn)歸椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村所有，但土地仍由口牙場(chǎng)使用１５年。該文雖未對(duì)Ａ塊地的所有權(quán)進(jìn)行具體的劃分，但已明確該Ａ塊地屬椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村隊(duì)所有。（１９８８）４４號(hào)文作出后，雖有三經(jīng)濟(jì)社以土地糾紛為由，以口牙場(chǎng)為被告訴至法院，但并非訴（１９８８）４４號(hào)文；原文昌縣政府雖于１９９１年做出（１９９１）７９號(hào)《通知》，但一直未重新確權(quán)。故至本案被訴的１９１號(hào)《處理決定》作出之前，（１９８８）４４號(hào)文并未被撤銷，仍是生效的確權(quán)決定。（１９８８）４４號(hào)文將Ａ塊地確權(quán)給椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村所有，適用的法律依據(jù)除了法律法規(guī)外還有政策，與本案被訴的１９１號(hào)《處理決定》適用的法律依據(jù)并不相同。現(xiàn)文昌市政府在重新做出處理決定時(shí)，未對(duì)原文昌縣政府根據(jù)當(dāng)時(shí)生效的相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定精神，將Ａ塊地所有權(quán)確認(rèn)歸椰林、豹山村委會(huì)有關(guān)村所有等情況是否正確予以審查，而是僅根據(jù)口牙場(chǎng)使用爭議地已有４０多年，并依據(jù)現(xiàn)生效的《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，即將原Ａ塊地所有權(quán)變更為東郊鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，并將Ａ塊地的使用權(quán)確認(rèn)給口牙場(chǎng)。文昌市政府改變Ａ塊地所有權(quán)，無事實(shí)和法律依據(jù)。文昌市政府認(rèn)為其改變土地的所有權(quán)系對(duì)（１９８８）４４號(hào)文的不當(dāng)之處予以糾正的主張，本院不予支持。
　　本案所涉Ｂ塊地，（１９８８）４４號(hào)文已確認(rèn)為國有土地，由口牙場(chǎng)再使用１５年后（至２００３年１２月底），由縣政府重新確定土地使用權(quán)。該文實(shí)際上已確認(rèn)了口牙場(chǎng)至２００３年１２月底對(duì)Ｂ　地塊的土地使用權(quán)。相關(guān)經(jīng)濟(jì)社未經(jīng)批準(zhǔn)，即在Ｂ塊地上占地使用，應(yīng)不予保護(hù)。文昌市政府作出的１９１號(hào)《處理決定》不考慮相關(guān)經(jīng)濟(jì)社存在非法占地的事實(shí)，即僅僅根據(jù)Ｂ地塊的使用情況確定使用權(quán)，并無法律依據(jù)。
　　綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　本案一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)２００元由文昌市政府負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　楊偉余
審　　判　　員　　程小平
代理審判員　　王　　華

二六年十一月二十二日

書　　記　　員　　趙道遠(yuǎn)