上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司訴上海市衛(wèi)生局行政強(qiáng)制決定上訴案

上海市第二中級人民法院

行 政 判 決 書

（2004）滬二中行終字第256號

上訴人（原審原告）上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司，住所地本市張江高科技園區(qū)郭守敬路351號2號樓639－12室。
法定代表人仇志根，上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司董事長。
委托代理人李春艷，女，上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司工作人員。
委托代理人張宇，上海市恒信律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）上海市衛(wèi)生局，住所地本市漢口路223號。
法定代表人劉俊，上海市衛(wèi)生局局長。
委托代理人葛燕萍，女，上海市衛(wèi)生局工作人員。
委托代理人劉雪峰，男，上海市衛(wèi)生局工作人員。

上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司（以下簡稱再勝源公司）因行政強(qiáng)制決定一案，不服上海市黃浦區(qū)人民法院（2004）黃行初字第44號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，并于2004年9月9日公開開庭進(jìn)行了審理。上訴人再勝源公司的法定代表人仇志根及其特別授權(quán)委托代理人李春艷、張宇，被上訴人上海市衛(wèi)生局的特別授權(quán)委托代理人葛燕萍、劉雪峰到庭參加了訴訟。本案審理期限經(jīng)上海市高級人民法院批準(zhǔn)予以延長。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院認(rèn)定：2003年8月，本市媒體對再勝源公司經(jīng)營臍帶血干細(xì)胞庫業(yè)務(wù)的有關(guān)情況進(jìn)行了新聞報道后，上海市衛(wèi)生局經(jīng)調(diào)查取證，認(rèn)定再勝源公司實施了未經(jīng)許可擅自采集血液的行為，屬于違反衛(wèi)生部《血站管理辦法（暫行）》第二十一條規(guī)定的情形。上海市衛(wèi)生局遂根據(jù)《血站管理辦法（暫行）》第四十八條之規(guī)定，于2004年1月16日作出第0000381號衛(wèi)生行政強(qiáng)制決定：取締，沒收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只（待容器內(nèi)容物妥善處理后執(zhí)行）。上海市衛(wèi)生局制作了行政文書，于當(dāng)日送達(dá)給再勝源公司。再勝源公司不服，向原審法院提起行政訴訟，要求撤銷上述具體行政行為。

原審法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國獻(xiàn)血法》和《血站管理辦法（暫行）》的規(guī)定，上海市衛(wèi)生局是本市對采供血進(jìn)行監(jiān)督、管理的行政主管機(jī)關(guān)。再勝源公司委托醫(yī)院采集臍帶血，目的是分離干細(xì)胞后進(jìn)行儲存，并應(yīng)用于臨床。《中華人民共和國獻(xiàn)血法》和《血站管理辦法（暫行）》雖未對血液中全血的組成、成分血的種類予以詳細(xì)列明，但從醫(yī)學(xué)及法律規(guī)范的角度分析，臍帶血應(yīng)屬于血液中全血的范疇。再勝源公司采集血液的事實成立。同時，上述法律規(guī)范均明確，采集血液須以取得衛(wèi)生行政許可為前提。再勝源公司未得到衛(wèi)生主管部門的批準(zhǔn)擅自采集臍帶血，上海市衛(wèi)生局據(jù)此適用《血站管理辦法（暫行）》的規(guī)定對其作出取締的行政強(qiáng)制決定，認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。上海市衛(wèi)生局在作出被訴具體行政行為之前進(jìn)行了調(diào)查取證，之后亦制作了強(qiáng)制決定書，并送達(dá)給再勝源公司，其行政程序合法。但上海市衛(wèi)生局在取締再勝源公司違法行為的同時，對其課處沒收液氮生物容器，因沒收是法律規(guī)定的行政處罰種類，上海市衛(wèi)生局作出沒收決定時未根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定履行相關(guān)的處罰程序，雖然該處罰尚未執(zhí)行，但亦屬行政程序違法。原審法院遂判決：一、確認(rèn)上海市衛(wèi)生局2004年1月16日第0000381號行政強(qiáng)制決定中對再勝源公司非法采集血液行為予以取締的具體行政行為合法；二、確認(rèn)上海市衛(wèi)生局2004年1月16日第0000381號行政強(qiáng)制決定中沒收再勝源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具體行政行為無效。判決后，再勝源公司不服，上訴于本院。

上訴人再勝源公司上訴稱：根據(jù)醫(yī)學(xué)理論及衛(wèi)生部有關(guān)文件的規(guī)定分析，臍帶血不是《血站管理辦法（暫行）》所規(guī)定的血液（即用于臨床的全血或成分血）。上訴人并未采集臍帶血，只是依照工商核準(zhǔn)從事儲存臍帶血造血干細(xì)胞的業(yè)務(wù)。其未將儲存的干細(xì)胞用于臨床。自體干細(xì)胞儲存與臨床用血安全無關(guān)。被上訴人適用《血站管理辦法（暫行）》對上訴人作出衛(wèi)生行政強(qiáng)制決定，依據(jù)不足，程序違法，適用法律錯誤。原審法院認(rèn)定事實不清，適用法律不當(dāng)。故請求撤銷原審法院第一項判決，撤銷上海市衛(wèi)生局于2004年1月16日作出的第0000381號行政強(qiáng)制決定。

被上訴人上海市衛(wèi)生局認(rèn)為：《血站管理辦法（暫行）》不僅適用于對血站的管理，也適用于對血液采、供、用的管理。上訴人設(shè)立企業(yè)的目的是為了采集臍帶血、提取干細(xì)胞，并用于臨床治療。上訴人采集的臍帶血屬于《血站管理辦法（暫行）》中的“用于臨床的血液”。被上訴人作出的衛(wèi)生行政強(qiáng)制決定認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。故請求駁回上訴人的上訴請求，維持原審法院的判決。
本院經(jīng)審理查明，一、二審中雙方當(dāng)事人對以下事實無異議：

2004年1月16日，上海市衛(wèi)生局經(jīng)對再勝源公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查，認(rèn)定其有未經(jīng)許可擅自采集血液的違法行為，違反了衛(wèi)生部《血站管理辦法（暫行）》第二十一條的規(guī)定，依據(jù)《血站管理辦法（暫行）》第四十八條之規(guī)定，作出第0000381號行政強(qiáng)制決定：取締（非法采集血液行為）；沒收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只（待容器內(nèi)容物妥善處理后執(zhí)行）。
上述事實由行政強(qiáng)制決定書等證據(jù)予以證實，本院予以確認(rèn)。

本院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十七條第一款之規(guī)定，對原審法院的裁判和被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行了全面審查。
（一）被上訴人是否具有作出行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法主體資格。

被上訴人提供了《中華人民共和國獻(xiàn)血法》第十八條第（一）項，衛(wèi)生部《血站管理辦法（暫行）》第四條、第四十八條，《臍帶血造血干細(xì)胞庫管理辦法（試行）》第二十九條的規(guī)定，作為其具有作出本案行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法主體資格的依據(jù)。
上訴人認(rèn)為，上述規(guī)定雖賦予了被上訴人管理權(quán)，但因被上訴人認(rèn)定事實錯誤，故導(dǎo)致其適用法律錯誤。且在被訴行政強(qiáng)制決定中被上訴人并未引用《臍帶血造血干細(xì)胞庫管理辦法（試行）》。
本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國獻(xiàn)血法》及《血站管理辦法（暫行）》等規(guī)定，被上訴人具有對血液進(jìn)行管理的行政職權(quán)，故被上訴人有權(quán)處理非法采集血液的行為，本院對被上訴人具有作出行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法主體資格予以確認(rèn)。
（二）臍帶血是否屬于《血站管理辦法（暫行）》所定義的血液，臍帶血采集行為是否屬于《血站管理辦法（暫行）》所調(diào)整的內(nèi)容。
被上訴人提供的法律依據(jù)是：1998年10月1日起實施的《血站管理辦法（暫行）》，其中第二條列明“血液是指用于臨床的全血、成分血”，第二十一條規(guī)定“未取得采供血許可的單位和個人，不得開展采供血業(yè)務(wù)”。被上訴人認(rèn)為，臍帶血是全血，來自于動脈和靜脈，與血液的成分一致。上訴人采集的臍帶血經(jīng)分離后目的是應(yīng)用于臨床，所以屬于《血站管理辦法（暫行）》中定義的血液。《血站管理辦法（暫行）》不僅適用于對血站的管理，也適用于對血液采、供、用的管理。臍帶血采集行為屬于該法調(diào)整范圍。
上訴人認(rèn)為，常識中的血液與法律定義上的血液系不同的概念，在來源、組成元素、用途、分子結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面的表述都有所不同。臍帶血和臍帶血造血干細(xì)胞均不屬于臨床用全血或成分血，故不屬于《血站管理辦法（暫行）》中所定義的血液，不受該法調(diào)整。上訴人提交了世界衛(wèi)生組織文件資料《安全血液和血液制品》、衛(wèi)醫(yī)發(fā)（2000）448號《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)<血站基本標(biāo)準(zhǔn)>的通知》等材料以證明其主張。

本院認(rèn)為，臍帶血的稱謂是根據(jù)解剖部位而來。臍帶血是采自胎盤的血液，其成分與新生兒的血液成分一致。本案中，采集臍帶血是為了分離提取造血干細(xì)胞，造血干細(xì)胞的存儲目的是用于臨床治療。所以，臍帶血屬于《血站管理辦法（暫行）》中所稱的血液范疇,臍帶血采集行為屬于《血站管理辦法（暫行）》調(diào)整的范圍。上訴人所提交的材料不能支持其理由成立。[Page]
（三）采集臍帶血是否需得到衛(wèi)生行政許可。
被上訴人提供的法律依據(jù)是：《中華人民共和國獻(xiàn)血法》第八條，該條規(guī)定設(shè)立血站向公民采集血液，必須經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)；《血站管理辦法（暫行）》第二十一條，該條規(guī)定未取得采供血許可的單位和個人，不得開展采供血業(yè)務(wù)。被上訴人據(jù)此認(rèn)為采集臍帶血需要得到衛(wèi)生行政許可。
上訴人認(rèn)為，臍帶血不是《中華人民共和國獻(xiàn)血法》和《血站管理辦法（暫行）》中所指的血液。衛(wèi)生部的規(guī)章對設(shè)立臍帶血造血干細(xì)胞自體庫也并無行政許可的具體要求，而且《中華人民共和國行政許可法》取消了部門規(guī)章設(shè)定許可的權(quán)力。
本院認(rèn)為，血液的采集、分離制備等環(huán)節(jié)關(guān)系到人的健康與生命，國家有必要對此進(jìn)行控制管理。根據(jù)《中華人民共和國獻(xiàn)血法》第八條及《血站管理辦法（暫行）》第二十一條規(guī)定，我國目前對血液的采集實行許可證管理制度。臍帶血造血干細(xì)胞庫是“特殊血站”，其設(shè)置要求高于一般的血庫，需要具備相當(dāng)?shù)臈l件，其有專門的技術(shù)規(guī)范。儲存臍帶血造血干細(xì)胞需要經(jīng)過臍帶血的采集、檢測、分離等過程，衛(wèi)生部對此過程的操作人員、條件、實驗室等均有明確的資質(zhì)要求。所以，采集臍帶血需要得到衛(wèi)生行政許可。《中華人民共和國行政許可法》系于2004年7月1日起實施，本案中，被上訴人認(rèn)定上訴人的違法行為以及被上訴人作出的行政強(qiáng)制決定，均在該法實施之前，故對被訴行政行為無溯及力。
（四）上訴人是否存在擅自采集血液的行為。
被上訴人認(rèn)定上訴人存在未經(jīng)許可擅自采集血液的行為。被上訴人在一、二審審理中提供了以下事實證據(jù)材料：

1、上訴人制作的宣傳資料一份，名稱是《寶寶誕生的第一份禮物》，系被上訴人調(diào)查取證過程中由上訴人提供而來，以證明上訴人自認(rèn)臍帶血是血液，其設(shè)立企業(yè)的目的是為了采集血液，提取和儲存臍帶血造血干細(xì)胞，并應(yīng)用于臨床；
2、2003年12月18日上訴人出具給被上訴人的《整改報告》，以證明上訴人未經(jīng)許可擅自采集血液，目的是用于臨床；
3、上訴人與上海市浦東新區(qū)公利醫(yī)院簽訂的協(xié)議，以證明上訴人采集血液系通過委托醫(yī)院為其提供臍帶血的形式實現(xiàn)；

4、《新聞晨報》、《青年報》的新聞報道兩篇，以證明上訴人明知采集血液應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫l(wèi)生行政部門的許可，但仍然實施了非法采集血液的行為。該報道的內(nèi)容與宣傳資料一致，采集目的是用于臨床；
5、2004年1月16日被上訴人工作人員制作的現(xiàn)場檢查筆錄，以證明上訴人的經(jīng)營場所內(nèi)有非法采集臍帶血的儀器和設(shè)備；

6、被上訴人執(zhí)法人員于2003年8月29日對上訴人工作人員制作的詢問筆錄，以證明上訴人于2003年3月取得營業(yè)執(zhí)照，但未獲得采集血液的行政許可，上訴人自2003年7月起開始采集臍帶血，與20多家醫(yī)院存在業(yè)務(wù)關(guān)系，至被上訴人調(diào)查詢問時上訴人已有18份臍帶血造血干細(xì)胞樣本；
7、被上訴人執(zhí)法人員于2004年1月16日對上訴人法定代表人制作的詢問筆錄，以證明上訴人開展業(yè)務(wù)是收集、分離、儲存臍帶血。
經(jīng)庭審質(zhì)證，上訴人對被上訴人出示的證據(jù)材料的質(zhì)證意見分別為：對證據(jù)1、2的真實性、合法性沒有異議，但認(rèn)為宣傳資料和《整改報告》說明上訴人從事的是臍帶血造血干細(xì)胞儲存的業(yè)務(wù)，而不能證明上訴人從事采集血液的業(yè)務(wù)，該證據(jù)與被上訴人的待證事實沒有關(guān)聯(lián)性，并且該證據(jù)也不是被上訴人作出具體行政行為時所依據(jù)的事實證據(jù)；對證據(jù)3的真實性沒有異議，但認(rèn)為被上訴人未說明該證據(jù)是作出具體行政行為之前還是之后取得，況且為產(chǎn)婦采集臍帶血的是醫(yī)院，并非上訴人；證據(jù)4是失實的新聞報道，不能證明上訴人實施了非法采集血液的行為；對證據(jù)5的真實性、合法性沒有異議，但認(rèn)為筆錄中明確記載“經(jīng)現(xiàn)場檢查未發(fā)現(xiàn)采集血液的行為”，證明上訴人沒有采集血液的行為；對證據(jù)6、7的真實性、合法性沒有異議，但認(rèn)為收集和采集血液系不同概念，臍帶血只能由醫(yī)院在產(chǎn)房中、在分娩的兩個小時內(nèi)采集，上訴人為產(chǎn)婦提供的是臍帶血造血干細(xì)胞儲存服務(wù)。該證據(jù)也不是被上訴人作出具體行政行為時所依據(jù)的證據(jù)。
上訴人認(rèn)為其不存在擅自采集血液的行為。其在一、二審中提供了以下證據(jù)材料：
1、本市工商行政管理部門向上訴人核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，以證明上訴人經(jīng)批準(zhǔn)從事臍帶血造血干細(xì)胞儲存業(yè)務(wù)，故其沒有非法經(jīng)營行為；
2、世界衛(wèi)生組織文件資料《安全血液和血液制品》，以證明臍帶血不屬于臨床用全血，并非《血站管理辦法（暫行）》中所定義的血液；

3、衛(wèi)醫(yī)發(fā)（2000）448號《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)<血站基本標(biāo)準(zhǔn)>的通知》，以證明臍帶血造血干細(xì)胞不屬于該文件所規(guī)定的成分血，因而亦非《血站管理辦法（暫行）》中所定義的血液；
4、《關(guān)于加快健全中國造血干細(xì)胞庫的建議》，以證明到目前為止，我國的行政法規(guī)所涉及的僅僅是公共庫，為自體進(jìn)行干細(xì)胞儲存服務(wù)的行為不需要經(jīng)過衛(wèi)生行政許可。

經(jīng)質(zhì)證，被上訴人對上訴人出示的上述證據(jù)材料的真實性、合法性沒有異議，但對證明力提出異議，具體為：證據(jù)1中載明“涉及許可經(jīng)營的憑許可證經(jīng)營”，取得工商許可不能證明上訴人從事臍帶血相關(guān)業(yè)務(wù)已經(jīng)得到衛(wèi)生行政許可；證據(jù)2和證據(jù)3無證明力；證據(jù)4僅僅是建議，無法律效力；目前在臍帶血庫的管理上，對公共庫和自體庫未作區(qū)分，而上訴人自認(rèn)系臍帶血自體庫的主張，也正是承認(rèn)了其存在采集血液的行為。
本院認(rèn)為，被上訴人上海市衛(wèi)生局提供的證據(jù)來源及形式合法，內(nèi)容真實，符合證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實性要求。現(xiàn)場檢查筆錄反映當(dāng)時在再勝源公司內(nèi)發(fā)現(xiàn)了用于儲存臍帶血造血干細(xì)胞的液氮容器以及“臍血處理室”等。上訴人法定代表人及工作人員在被上訴人所作詢問筆錄中亦認(rèn)可該公司通過醫(yī)院采集臍帶血樣本。被上訴人提供的證據(jù)之間能夠相互印證。上海市衛(wèi)生局據(jù)此認(rèn)定上訴人有擅自采集血液的行為，事實清楚，證據(jù)充分。上訴人提供的證據(jù)雖來源合法，具有真實性，但不能證明其不存在擅自采集血液的事實。上訴人所取得的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照只能證明其符合開辦企業(yè)的條件，獲得了工商許可，在該營業(yè)執(zhí)照上已經(jīng)列明“涉及許可經(jīng)營的憑許可經(jīng)營”，而上訴人現(xiàn)不能證明其已獲得開展臍帶血造血干細(xì)胞儲存等業(yè)務(wù)的衛(wèi)生行政許可。
（五）被上訴人作出行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法程序是否合法。

被上訴人認(rèn)為，其經(jīng)過調(diào)查取證、制作筆錄后，對上訴人作出取締和沒收的行政強(qiáng)制決定，并制作了行政文書，當(dāng)場送達(dá)給上訴人。該行政行為屬行政強(qiáng)制措施。其作出的沒收決定實為收繳的意思，并不具有懲罰的性質(zhì)。故其在作出沒收決定之前，沒有對上訴人進(jìn)行事先告知或聽取申辯。被上訴人對原審法院確認(rèn)該沒收決定無效沒有異議。
上訴人認(rèn)為，被上訴人作出的取締、沒收行為是一個具體行政行為，應(yīng)當(dāng)適用一個法律程序。而從該行政行為的內(nèi)容看，其屬于行政處罰。被上訴人未適用《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法，屬程序違法。
本院認(rèn)為，被上訴人經(jīng)調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)上訴人有擅自采集血液行為，遂作出取締的行政強(qiáng)制決定，并制作行政文書當(dāng)場送達(dá)給上訴人，其行政執(zhí)法程序合法。但其在作出取締的同時，對上訴人又課以沒收液氮容器，具有行政制裁性質(zhì)，屬于我國法律規(guī)定的行政處罰種類，而被上訴人作出該沒收決定時未依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定履行相關(guān)處罰程序，故該行政處罰依法不能成立。
（六）被上訴人作出行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法目的是否合法。
被上訴人認(rèn)為，經(jīng)血液傳播疾病的現(xiàn)象時有發(fā)生。在血液采集、收集、分離、儲存、供應(yīng)等各個環(huán)節(jié)都存在著傳播疾病的危險。其對血液加強(qiáng)管理目的就是為了防止血液性傳染病的發(fā)生，保障醫(yī)療安全和公民的健康權(quán)。[Page]
本院認(rèn)為，本案中被上訴人執(zhí)法的目的在于加強(qiáng)對血液的監(jiān)督管理，保障公民的合法權(quán)益，故對被上訴人執(zhí)法目的的合法性予以確認(rèn)。
綜上所述，
本院認(rèn)為，被上訴人上海市衛(wèi)生局具有作出行政強(qiáng)制決定的執(zhí)法主體資格。被上訴人認(rèn)定上訴人再勝源公司存在未經(jīng)許可擅自采集血液的行為，事實清楚，證據(jù)充分。被上訴人據(jù)此認(rèn)定上訴人違反《血站管理辦法（暫行）》第二十一條，并依據(jù)第四十八條之規(guī)定對上訴人違法行為作出取締的行政強(qiáng)制決定，適用法律正確，執(zhí)法目的合法。因被上訴人作出沒收決定時未履行法律規(guī)定的相關(guān)處罰程序，違反《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，原審法院判決確認(rèn)該沒收行為無效，符合法律規(guī)定。上訴人的上訴請求缺乏事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。原審判決并無不當(dāng)，應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費人民幣100元，由上訴人上海再勝源干細(xì)胞工程有限公司負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。

審　判　長　　沈志先
審　判　員　　殷　勇
代理審判員　　周　華

二○○四年十二月六日
書　記　員　　婁正濤
書　記　員　　章晶燕