海南省海口市中級人民法院

行政判決書

　　（2002）海中法行終字第11號

　　上訴人（原審被告） 海南省審計廳。住所地海口市海府路５９號。

　　法定代表人 翟培基，廳長。

　　委托代理人 羅育全，海南省審計廳法制處副處長。

　　委托代理人 王圣哲，海南維特律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告） 海南金帆廣告公司。住所地海口市新華南路７號。

　　法定代表人 薛宇波，經理。

　　委托代理人 王敬秀，男，６３歲，海南江南開發公司副總經理。

　　上訴人海南省審計廳因與被上訴人海南金帆廣告公司審計決定糾紛一案，不服海口市振東區人民法院（２００１）振行初字第９號行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭并于２００２年２月７日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人羅育全、王圣哲，被上訴人的委托代理人王敬秀到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原審判決認為，被告根據海南省工商行政管理局核準登記的原告的經濟性質是全民所有制對原告進行審計，并出具審計意見書，符合《中華人民共和國審計法》第２０條的規定。但是在審計中被告發現原告投資主體不清，公司設立人海南日報海外版編輯部并未投入注冊資金。投資主體的性質決定設立公司的經濟性質，海南省工商行政管理局即是根據公司設立人國有性質核準了原告的經濟性質為全民所有制。海南省工商行政管理局未重新核準原告經濟性質之前，被告對審計發現的有關問題作出審計決定沒有法律依據。故原告的訴訟請求應予支持。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第５４條第２項第４目的規定，判決撤銷海南省審計廳２０００年１１月２日作出的瓊審行決（２０００）１６２（附１）號《關于海南金帆廣告公司財務收支的審計決定》。案件受理費１００元，由被告海南省審計廳負擔。

　　宣判后，海南省審計廳提出上訴，請求依法改判。其事實和理由：第一，原審判決審理不當。根據本案被上訴人原審提出的訴訟請求和理由，應該說，本案訴爭的范圍是清楚的，即在海南省工商行政管理局尚未重新核定原告的經濟性質之前，上訴人對其進行審計并作出瓊審行決（２０００）１６２號（附１）號文是否屬于濫用職權？因此，需要審理的問題是兩個：一是根據當時的事實，上訴人是否有權對被上訴人進行審計？二是審計結束后，上訴人是否有權作出審計決定？原審法院對第一個問題的審理是正確的，但對于第二個問題的審理卻有不當。即它不應當審理上訴人的審計決定是否有法律依據，而是應當審理上訴人是否有權作出審計決定。顯然，前者指的是具體行政行為是否正確，屬于實體范疇，后者指的是具體行政行為是否有權，屬于程序范疇。第二，原審判決理由錯誤，適用法律不當。上訴人對被上訴人進行審計是合法的，符合《中華人民共和國審計法》第２０條的規定，這已得到了原審判決的肯定，是無庸置疑的。然而，原審判決認為上訴人具體行政行為不合法（即超越職權）的理由是因為“海南省工商行政管理局未重新核準原告經濟性質之前，被告對審計發現的有關問題作出審計決定沒有法律依據。”上訴人認為，這一理由是錯誤的，是沒有事實根據的。上訴人在作出審計決定前，被上訴人沒有向省工商行政管理局提出對其經濟性質進行重新核定的申請，所以省工商局不可能對其進行重新核定。在原告經濟性質重新核定之前，上訴人根據審計調查的事實只能認定被上訴人為全民所有制企業，審計結束后對被上訴人有違反國家規定的財務收支行為需要給予處理、處罰既是上訴人作為執法機關的權限，也是職責所在。其法律依據源于《審計法》、《稅法》及其他稅務制度的規定，至于審計意見書中涉及投資主體不清的問題，只是上訴人作為審計機關對審計中發現問題的一種評價意見，不是對被上訴人投資主體經濟性質的強制性要求，所以根本上不屬于上訴人的具體行政行為之列，也不是本案審計決定的先決條件，其正確與否不影響審計決定的合法性。綜上所述，我們認為原審判決審理不當，其判決理由認為上訴人的具體行政行為沒有法律依據而超越職權的認定是錯誤的，必然導致了適用法律不當，判決結果錯誤。因此根據我國《行政訴訟法》的有關規定，特向貴院請求依法改判。

　　被上訴人海南金帆廣告公司答辯稱：第一，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查，就是審查行政機關對特定行政相對人所實施的具體行政行為，是否合乎法律、行政法規的規定，有否超越職權和濫用職權。上訴人依據《審計法》規定行使職權，只能對行政機關、國有企業進行審計監督。被上訴人的公司在注冊登記時登記為全民所有制企業（即國有企業），但無分文國有資產，而申請成立廣告公司的海南日報海外版編輯部無分文資金投入，所謂注冊資金１００萬元是假的，公司的開辦資金完全是公司負責人以個人名義籌措解決，公司的運作自始至終都是沿著私有企業的路子進行。上訴人審計中發現被上訴人與全民所有制企業條件不相符時，應當停止對審計。如果確需審計，應當按照１９９６年７月１９日國家工商行政管理局《關于核定企業經濟性質有關問題的答復》告知上訴人或者親自申請省工商行政管理局對上訴人海南金帆廣告公司的經濟性質重新核定無誤后再行審計。上訴人在沒有省工商行政管理局重新核定被上訴人的確是全民所有制企業之前，就作出審計決定是不妥的。因為被上訴人海南金帆廣告公司沒有分文國有資產，不具備國有企業的條件，作為行政機關的上訴人去對一個私人企業進行審計監督，超越了法律規定的管轄范圍、權力和限度。第二，上訴人稱：“在作出審計之前，被上訴人沒有向省工商行政管理局提出其經濟性質進行重新核定的申請，所以省工商局不可能對其進行重新核定，我們只能認定其為全民所有制企業。”上訴人在審計意見書中已明確確認被上訴人主體不清，國有企業沒有投入資金，公司運作經費全部登記在法定代表人名下。那么，被上訴人是什么性質的單位，豈能由上訴人認定或由被上訴人說了算呢？被上訴人是否國有企業理當由上訴人舉證，而且其舉證期間應界定在作出審計決定前而不是現在。原審判決正確合法，請求二審法院予以維持。

　　經審理查明：１９９４年３月，海南日報海外版編輯部（海外時報社前身）向海南省工商行政管理局申請注冊海南金帆廣告公司，注冊資本１００萬元，企業類型為全民所有制。該《廣告公司章程》規定：本公司系全民所有制企業，實行獨立核算，自負贏虧，獨立承擔民事責任。該公司注冊資金由海南日報海外版全資撥款，第一期２５萬元，其余部分在注冊一年內投入。海南日報海外版編輯部任命薛宇波任廣告公司經理。３月２８日，省工商行政管理局核準注冊并向海南金帆廣告公司頒發企業法人營業執照。１９９９年１２月１０日，海南日報向上訴人申請對被上訴人進行審計，上訴人遂向被上訴人發出瓊審通六（２０００）５０號審計通知書。２０００年３月２２日至同年６月９日，上訴人對被上訴人金帆廣告公司自成立之日至１９９９年１２月３１日歷年的財務收支進行了就地審計，２０００年１１月２日出具了瓊審行意（２０００）１６１（附１）號《審計意見書》和瓊審行決（２０００）１６１（附１）號《審計決定書》，其審計決定是：一、關于少列營業收入３８３３７７．９５元的問題，應調整帳目增加營業收入，并按有關稅法規定補交稅、費；二、關于少交海外時報社廣告收入１５７０９７．７２元的問題，應及時足額向海外時報社補交。上訴人要求被上訴人在該審計決定生效之日后９０日內，將執行結果書面報上訴人，同時向被上訴人告知其不服審計決定所享有的申請復議權。２００１年１月３日，被上訴人向海南省人民政府提出行政復議申請。同年３月５日，省人民政府作出瓊府復決字（２００１）００１號《行政復議決定書》，決定維持上訴人作出的審計決定。被上訴人遂向原審法院提起行政訴訟。

　　本院認為，上訴人根據被上訴人企業法人營業執照上注明“全民”企業的經濟性質，應被上訴人開辦單位的上級主管海南日報社的申請，向被上訴人發出了審計通知書，并依照《審計法》的相關規定對被上訴人成立以來的財務收支情況進行審計，其審計行為符合法律規定。在審計中，上訴人發現被上訴人公司設立時投資主體不清的問題，遂在《審計意見書》中建議被上訴人進行全面清理整頓，核實注冊資金的來源和性質，明確投資主體和產權關系，理順公司債權債務，該建議符合《審計法》的相關規定，被上訴人應當采納并依照法律、法規的規定明確企業的經濟性質，包括申請工商行政主管部門重新核定企業的經濟性質。上訴人出具的《審計決定書》對被上訴人少列營業收入和向海外時報（被上訴人注冊的投資人）少繳廣告收入問題的處理意見，則是針對被上訴人違反國家規定的財務收支的事實作出的，符合《審計法》的法律規定。被上訴人主張及原審判決認定上訴人在審計中發現被上訴人投資主體不清時就應當停止審計，待工商行政主管部門重新核準其經濟性質后才可作出審計決定，該主張及認定沒有法律依據。被上訴人認為自己從投資到企業運作都是按私人企業的路子走，而上訴人按其企業注冊登記的全民經濟性質對其進行審計不符合法律規定的理由不能成立的根本原因，恰恰在于法律上是以工商行政主管部門頒發的營業執照上核準的企業經濟性質為標準來確認企業不同的所有制類型，自然人投資主體主張所有權的唯一途徑是申請工商行政主管部門重新核定、變更企業注冊的經濟性質。因此，在被上訴人尚未申請變更，工商行政主管部門尚未核準變更企業性質之前，上訴人按其注冊的全民企業性質對其進行審計并作出審計決定，符合法律規定。原審判決撤銷上訴人作出的審計決定，適用法律不當，應予糾正。上訴人上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國審計法》第２０條、第４０條第１款，《中華人民共和國行政訴訟法》第６１條第２項之規定，判決如下：

　　一、撤銷海口市振東區人民法院（２００１）振行初字第９號行政判決；

　　二、維持上訴人海南省審計廳作出的瓊審行決（２０００）１６２號（附１）號《關于海南金帆廣告公司財務收支的審計決定》；

　　三、駁回被上訴人海南金帆廣告公司的訴訟請求。

　　一、二審案件受理費各１００元，均由被上訴人海南金帆廣告公司負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審判長 劉立卓

　　審判員 吳奇新

　　審判員 林寧波

　　二○○二年三月十二日

　　書記員 符漢平