第三條 水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體組織使用。
【釋義】 本條是對我國水資源權屬法律制度的規(guī)定。
一、水是人類生活和社會生產(chǎn)的基本物質(zhì),人們在開發(fā)利用水資源的過程中,形成復雜的權益關系。隨著社會的發(fā)展,人類開發(fā)利用水資源的規(guī)模越來越大,水越來越成為影響整個社會生活的重要因素,水資源權屬已成為不能回避的重要法律問題。水資源權屬法律制度是水資源所有權和因占有、使用水資源而產(chǎn)生的各種相關財產(chǎn)權益(如取水權)的統(tǒng)稱。由于水資源是一種動態(tài)的資源,具有多種功能,可以重復使用,決定了水資源權屬與一般的財產(chǎn)權又有所不同,具有自己的特點。世界各國在長期的社會發(fā)展和用水實踐中形成了自己成文或者不成文的水資源權屬法律制度,這些規(guī)范的產(chǎn)生和存在都有其歷史的合理性。因此,水資源權屬法律制度是與不同國家和地區(qū)的社會制度、水資源狀況、歷史習慣、文化傳統(tǒng)等緊密相關的,統(tǒng)一模式的水資源權屬法律制度是不存在的。水資源權屬法律制度的建立和完善是制定各種水事法律規(guī)范、設定水事法律關系中權利義務關系的基礎。因此,進一步完善水資源權屬法律制度是這次《水法》修訂的一個重要內(nèi)容。
二、水資源屬于國家所有。我國《憲法》第6條規(guī)定,“中華人民共和國社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制”;第9條規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有”。我國水資源短缺,人均占有量只有世界人均水平的1/4,同時在時空分布上極不均衡。因此,水資源是我國最寶貴的自然資源之一,是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。只有嚴格依照《憲法》的規(guī)定,堅持水資源屬于國家所有,即全民所有,才能保障我國水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和滿足各方面對水資源日益增長的需求,適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。原《水法》就依據(jù)《憲法》作出規(guī)定,“水資源屬于國家所有,即全民所有”。新《水法》仍然延續(xù)了這一規(guī)定。新《水法》第2條還明確規(guī)定,“本法所稱水資源,包括地表水和地下水”。因此,水資源屬于國家所有的含義是地表水、地下水和其他形態(tài)的水資源都屬于國家所有。水資源屬于國家所有是我國水資源權屬法律制度的基礎和核心,一切水事立法都必須遵循和維護這一制度。
隨著水資源緊缺和水環(huán)境污染成為一個世界性的重大難題,把水資源作為一種公共資源、公共財產(chǎn)由政府加強對水資源開發(fā)利用的控制和管理已逐漸成為當今世界的一種趨勢。例如,南非1998年通過的新《水法》在序言中規(guī)定,“人們認識到水是一種稀有的,且時空分布不均衡的國有資源”; “人們還認識到水是一種屬于全體人民的自然資源,而以往南非的種族歧視的法律和制度妨礙了人們公平公正地得到水,也妨礙了水資源的合理開發(fā)和利用;現(xiàn)在人們承認應由中央政府全面負責管理全國的水資源及其開發(fā)和利用,包括公平公正地分配水資源使其得到有效益的利用和分配”。
三、水資源的所有權由國務院代表國家行使。原《水法》在規(guī)定水資源屬于國家所有時并沒有明確規(guī)定水資源國家所有權的主體代表。由國務院代表國家行使國有水資源的所有權是這次《水法》修訂新作出的規(guī)定。國有水資源受法律保護,水資源屬于國家所有的法律表現(xiàn)形式是水資源的國家所有權。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利”。因此,水資源的所有權由國務院代表國家行使,是指國務院代表國家(即全民)依法行使對國有水資源的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規(guī)定國務院是國有水資源所有權的代表,一是明確地方各級人民政府不是國有水資源的所有權代表,無權擅自調(diào)配、處置水資源,只能依法或者根據(jù)國務院的授權調(diào)配、處置水資源;二是賦予國務院行使國有水資源資產(chǎn)管理的職能,水資源有償使用的收益權歸中央人民政府,國務院有權決定國有水資源有償使用收益的分配辦法。明確水資源的所有權由國務院代表國家行使,為進一步改革和完善我國的水資源管理體制,加強水資源的統(tǒng)一管理,優(yōu)化水資源的配置確立了堅實的法制基礎。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。根據(jù)《憲法》關于水流自然資源屬于國家所有、即全民所有的規(guī)定,從我國水資源緊缺的實際狀況出發(fā),借鑒世界水資源管理立法的一些新實踐、新經(jīng)驗。新《水法》對原《水法》第3條第2款“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水,屬于集體所有”的規(guī)定作了上述修改。這樣修改符合《憲法》和我國的實際,有利于國家加強對水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置,真正實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的立法目的。同時,根據(jù)《民法通則》有關國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源可以依法確定由集體所有制單位使用的規(guī)定,為尊重歷史習慣,充分保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興辦農(nóng)田水利設施、合理開發(fā)利用水資源的積極性及其相關合法權益,本條作了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的規(guī)定。此外,新《水法》還明確規(guī)定: (1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水不實行取水許可和有償使用制度。 (2)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設施的,按照誰投資建設誰管理和誰受益的原則,對水工程設施及其蓄水進行管理和合理使用。 (3)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建水庫應當經(jīng)縣級以上地方人民政府水行政主管部門批準。這些規(guī)定既維護了國家水資源所有權的完整性和統(tǒng)一性,加強了國家對水資源的宏觀管理,也充分保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民現(xiàn)有的用水權益,保持了我國水資源權屬法律制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性。
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