中國人民銀行 　　中國2008-2012年反洗錢戰(zhàn)略 　　摘 要 　　經(jīng)過五年的努力，中國建立了一套較為完整的反洗錢法律、監(jiān)管和組織機構(gòu)體系。目前，反洗錢領(lǐng)域的各項工作正在向縱深發(fā)展，中國人民銀行會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議成員單位共同制定并發(fā)布《中國2008-2012年反洗錢戰(zhàn)略》(以下簡稱《戰(zhàn)略》)，以統(tǒng)籌、指導(dǎo)和推動全國反洗錢工作的開展，共同預(yù)防和打擊洗錢犯罪行為。 　　《戰(zhàn)略》以2008年為基期，2012年為規(guī)劃期末年。《戰(zhàn)略》覆蓋范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。 　　目 錄 　　一、反洗錢發(fā)展概述 　　(一)反洗錢發(fā)展現(xiàn)狀 　　(二)機遇與挑戰(zhàn) 　　二、指導(dǎo)思想和總體目標(biāo) 　　(一)指導(dǎo)思想 　　(二)總體目標(biāo) 　　(三)實施原則 　　(四)實施步驟 　　三、具體目標(biāo)和行動要點 　　(一)完善反洗錢刑事法律 　　(二)構(gòu)建國家反恐怖融資網(wǎng)絡(luò) 　　(三)提升反洗錢監(jiān)管有效性 　　(四)建立特定非金融行業(yè)反洗錢制度 　　(五)加強國內(nèi)部門間交流合作 　　(六)培養(yǎng)高素質(zhì)反洗錢專家隊伍 　　(七)積極參與國際合作與標(biāo)準(zhǔn)制定 　　(八)全力追償境外犯罪收益 3 　　一、反洗錢發(fā)展概述 　　(一)反洗錢發(fā)展現(xiàn)狀 　　2003年至2008年，中國反洗錢工作參照國際標(biāo)準(zhǔn)，立足中國國情，在刑事立法、預(yù)防措施、制度安排和國際合作等方面取得了世人矚目的快速發(fā)展和顯著進(jìn)步，確立了中國反洗錢法律、監(jiān)管和組織機構(gòu)的基本框架，建立起了較為完整的反洗錢制度。 　　在刑事立法方面，全國人大常委會2001年和2006年兩次修訂《刑法》，目前已經(jīng)形成了以第一百九十一條“洗錢罪”、第三百一十二條“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第三百四十九條“窩藏、轉(zhuǎn)移、隱瞞毒品、毒贓罪”在內(nèi)的核心條款，覆蓋了主要的洗錢行為。 　　在預(yù)防措施方面，全國人大常委會于2006年10月審議通過《中華人民共和國反洗錢法》，從法律上確立了中國反洗錢行政管理體制，明確了金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)。中國人民銀行對2003年頒布的三個反洗錢規(guī)章進(jìn)行了修訂，相繼頒布或會同有關(guān)部門頒布了《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》等四個反洗錢規(guī)章，將反洗錢監(jiān)管范圍由銀行業(yè)金融機構(gòu)擴(kuò)大到證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)等金融機構(gòu);統(tǒng)一了本外幣反洗錢管理;調(diào)整了大額和可疑交易報告的標(biāo)準(zhǔn)、路徑、時間等內(nèi)容。中國人民銀行自2004年起持續(xù)開展金融機構(gòu)反洗錢現(xiàn)場檢查，并于2007年開始建立反洗錢非現(xiàn)場監(jiān)管制度。經(jīng)過近幾年的努力，中國金融機構(gòu)普遍建立起反洗錢內(nèi)控制度，開展客戶盡職調(diào)查，貫徹落實大額和可疑交易報告制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度。 　　在制度安排方面，中國人民銀行于2003年成立了反洗錢局，開始承擔(dān)原由公安部負(fù)責(zé)的中國反洗錢工作的協(xié)調(diào)職責(zé)，建立健全由23個成員單位組成的反洗錢工作部際聯(lián)席會議機制以及金融監(jiān)管部門反洗錢協(xié)調(diào)機制，在《中華人民共和國反洗錢法》起草、金融行動特別工作組(FATF)申請加入過程中發(fā)揮了重要作用。中國人民銀行于2004年專門成立了中國反洗錢監(jiān)測分析中心，目前已與大多數(shù)金融機構(gòu)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)報送，形成了覆蓋全國金融業(yè)的反洗錢監(jiān)測分析網(wǎng)絡(luò)。中國人民銀行頒布了一系列規(guī)范性文件，開展反洗錢檢查和調(diào)查，并與公安部門等在案件協(xié)查方面建立了合作機制。2006年，國家外匯管理局反洗錢職能、機構(gòu)、人員和信息系統(tǒng)向中國人民銀行劃轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了反洗錢本外幣的統(tǒng)一管理。現(xiàn)在，中國人民銀行36個副省級以上分支機構(gòu)都設(shè)立了反洗錢處，為反洗錢工作的發(fā)展提供了組織保障。 　　在國際合作方面，中國已經(jīng)簽署并批準(zhǔn)了聯(lián)合國與反洗錢和反恐怖融資相關(guān)的國際公約，顯示了中國政府打擊洗錢和恐怖融資犯罪活動的決心。作為聯(lián)合國安理會常任理事國，認(rèn)真執(zhí)行聯(lián)合國有關(guān)反恐決議，履行國際義務(wù)。積極參加反洗錢國際組織的活動，于2004年與有關(guān)國家一起創(chuàng)立了區(qū)域反洗錢國際組織——歐亞反洗錢與反恐怖融資組織(EAG)，2007年成為全球反洗錢國際組織——金融行動特別工作組(FATF)的正式成員。堅持平等互利原則，開展情報交流、合作培訓(xùn)、協(xié)助調(diào)查、追回財產(chǎn)、引渡或遣返犯罪嫌疑人等多方面國際合作。截至2008年2月，已與14個國家和地區(qū)的金融情報機構(gòu)簽署了反洗錢與反恐怖融資金融情報交流合作諒解備忘錄或協(xié)議。 　　(二)機遇與挑戰(zhàn) 　　歷經(jīng)數(shù)年的發(fā)展，中國反洗錢度過了初期學(xué)習(xí)、探索、創(chuàng)新和調(diào)整的階段，正向全面和縱深發(fā)展階段邁進(jìn)。從2008年至2012年的五年是中國反洗錢工作發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是檢驗和完善反洗錢制度的重要戰(zhàn)略機遇期。一方面,隨著各項反洗錢工作的推進(jìn),金融機構(gòu)反洗錢合規(guī)水平逐步提高,全社會和各部門對洗錢活動的認(rèn)知程度不斷深化,反洗錢制度和機制的獨特作用和有效性日益顯現(xiàn)。另一方面，中國成為FATF成員后積極參與反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)的制訂與執(zhí)行，F(xiàn)ATF將于2011年開展第四輪互評估，目前正在對現(xiàn)有反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回顧審查和修訂。 　　分析評估反洗錢工作現(xiàn)狀是制定反洗錢戰(zhàn)略的前提條件。中國反洗錢工作雖然取得了很大成績，但整體上仍處于起步階段,反洗錢制度體系還有待進(jìn)一步完善，反洗錢工作機制還沒有充分發(fā)揮作用，各行業(yè)、各地區(qū)反洗錢工作開展不平衡，反洗錢制度整體有效性還有待進(jìn)一步提升。 　　二、指導(dǎo)思想和總體目標(biāo) 　　(一)指導(dǎo)思想 　　《戰(zhàn)略》的指導(dǎo)思想是，分析國際國內(nèi)反洗錢形勢和挑戰(zhàn)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，繼續(xù)完善現(xiàn)有反洗錢體系;從中國國情出發(fā)，以國內(nèi)風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，注重中國實踐和創(chuàng)新，檢驗國際標(biāo)準(zhǔn)適用于中國的合理性;制定覆蓋全社會的、統(tǒng)一的國家反洗錢發(fā)展戰(zhàn)略，明確反洗錢工作的總體目標(biāo)、實施原則和實施步驟，努力探索創(chuàng)建具有中國特色的、有效的反洗錢模式;在制定和實施我國反洗錢戰(zhàn)略中，堅持針對性、均衡性和有效性并重的原則，統(tǒng)籌兼顧，分階段、有步驟地實施，重點完善核心制度，穩(wěn)步推進(jìn)體系構(gòu)建，發(fā)揮工作機制效率，全面提升反洗錢制度的有效性。 　　(二)總體目標(biāo) 　　《戰(zhàn)略》的總體目標(biāo)是，2012年前，構(gòu)建符合國際標(biāo)準(zhǔn)和中國國情的反洗錢工作體制;建立完善的反洗錢和反恐怖融資法律法規(guī)體系;建立覆蓋金融業(yè)和特定非金融行業(yè)的可疑資金交易監(jiān)測網(wǎng)，創(chuàng)建具有中國特色的“以防為主、打防結(jié)合、密切協(xié)作、高效務(wù)實”的反洗錢機制，有效防范、打擊洗錢等犯罪活動，維護(hù)正常的金融管理秩序和社會秩序，保障國家利益和經(jīng)濟(jì)安全。 　　(三)實施原則 　　《戰(zhàn)略》制定和實施的原則是，兼顧針對性、有效性和均衡性。 　　——針對性。針對性是指在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，合理調(diào)配資源，明確目標(biāo)，集中資源防范和打擊與特定嚴(yán)重犯罪有關(guān)的洗錢活動。 　　——有效性。有效性是指有效預(yù)防、打擊和懲治洗錢行為，設(shè)計指標(biāo)體系，量化衡量反洗錢措施對反洗錢目標(biāo)的實現(xiàn)效果。 　　——均衡性。均衡性是指適當(dāng)考慮金融業(yè)和特定非金融行業(yè)的反洗錢成本和對客戶隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)，在防范和打擊洗錢犯罪活動與增加資源投入、保護(hù)合法權(quán)益之間保持平衡。 　　(四)實施步驟 　　各反洗錢職能部門將在反洗錢工作部際聯(lián)席會議框架下協(xié)商討論，促進(jìn)共識，加強洗錢類型研究，開展洗錢風(fēng)險評估，共同制定和執(zhí)行《戰(zhàn)略》，以預(yù)防洗錢行為，打擊洗錢犯罪。落實《戰(zhàn)略》應(yīng)區(qū)分輕重緩急，著力完善核心制度，注重執(zhí)行效果。定期評估反洗錢工作進(jìn)展，確定下一步工作重點。在執(zhí)行過程中，中國人民銀行將會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議成員單位制定具體的時間進(jìn)度安排和任務(wù)分工。 　　三、具體目標(biāo)和行動要點 　　總體目標(biāo)進(jìn)一步分解為八個具體目標(biāo)，并為每個具體目標(biāo)制定相應(yīng)的行動要點。 　　(一)完善反洗錢刑事法律 　　進(jìn)一步完善洗錢犯罪刑事立法，制定關(guān)于洗錢罪認(rèn)定的司法解釋。具體包括以下行動要點： 　　1.分析總結(jié)洗錢案例，推動懲治洗錢犯罪有關(guān)的立法和司法工作。中國人民銀行及有關(guān)部門對反洗錢司法實踐的具體情況開展調(diào)查研究，總結(jié)洗錢犯罪刑事立法在法律適用過程中的問題，提出對策建議，為完善反洗錢刑事立法和司法工作提供實踐參考。 　　2.制定洗錢犯罪司法解釋，加強洗錢案件起訴和審理。研究解決洗錢犯罪刑事案件具體法律適用問題。 　　(二)構(gòu)建國家反恐怖融資網(wǎng)絡(luò) 　　建立健全預(yù)防和打擊恐怖融資活動的法律制度和監(jiān)管制度。 　　1.完善反恐怖融資相關(guān)司法解釋，打擊為恐怖活動募集資金的行為。 　　2.建立涉恐資產(chǎn)凍結(jié)機制。進(jìn)一步明確恐怖融資預(yù)防、打擊和司法協(xié)助等相關(guān)規(guī)定，建立報告、查封、凍結(jié)、扣押和沒收涉恐資產(chǎn)的制度、規(guī)定和程序。結(jié)合國內(nèi)實際情況，根據(jù)中國已參加的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、其他反恐怖公約、聯(lián)合國安理會反恐怖決議的有關(guān)反恐怖融資條款的規(guī)定，進(jìn)一步完善反恐怖融資制度和機制。 　　3.在國家反恐怖協(xié)調(diào)機制框架下，研究制定適應(yīng)中國反恐怖工作現(xiàn)狀的反恐怖融資戰(zhàn)略規(guī)劃，確定今后一段時期國家反恐怖融資工作的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和行動要點。 　　4.加強涉恐資金監(jiān)測，建立全國性預(yù)防恐怖融資網(wǎng)絡(luò)。 　　5.研究跟蹤恐怖組織和恐怖分子的活動特點，提升對涉嫌恐怖融資可疑交易報告的監(jiān)測分析水平，逐步形成符合中國國情的反恐怖融資監(jiān)測指標(biāo)和分析模型。 　　6.加強對金融機構(gòu)、非營利性組織有關(guān)跨境恐怖融資的監(jiān)督檢查，提高金融機構(gòu)及全社會對反恐怖融資的認(rèn)識，遏制和截斷恐怖組織和恐怖分子的融資渠道。 　　(三)提升反洗錢監(jiān)管有效性 　　推行風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管方法，不斷完善反洗錢監(jiān)管機制，充分發(fā)揮反洗錢監(jiān)管的效能。 　　1.開展風(fēng)險評估，推行風(fēng)險為本的監(jiān)管原則。在開展風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，推行風(fēng)險為本的監(jiān)管模式，提升金融機構(gòu)對洗錢風(fēng)險的認(rèn)識程度，指導(dǎo)金融機構(gòu)確立和執(zhí)行風(fēng)險為本的反洗錢制度，切實提高反洗錢的有效性。 　　2.建立向金融機構(gòu)以及特定非金融機構(gòu)發(fā)布涉嫌洗錢犯罪、恐怖組織和恐怖分子名單的制度，制定名單管理的程序和操作指引，提示風(fēng)險。 　　3.加強監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)，推動行業(yè)自律。依法建立和完善中國人民銀行與金融監(jiān)管部門之間、中國人民銀行與其他行政主管部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，建立監(jiān)管信息交流機制。開展與私營部門對話和協(xié)商，指導(dǎo)相關(guān)部門和行業(yè)自律組織制定反洗錢指引，督促行業(yè)自律。 　　4.逐步減少可疑交易的客觀標(biāo)準(zhǔn)，強化金融機構(gòu)的自主識別能力。指導(dǎo)金融機構(gòu)在客觀指標(biāo)基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性，逐步實現(xiàn)以主觀分析為主，輔以客觀指標(biāo)的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價值。 　　5.加強法人機構(gòu)反洗錢管理，提高整體合規(guī)水平。對管理不善、分支機構(gòu)受到當(dāng)?shù)胤聪村X監(jiān)管部門處罰較多的金融機構(gòu)總部，加強指導(dǎo)和監(jiān)督，必要時采取相應(yīng)的處罰措施。 　　6.研究大額現(xiàn)金管理政策，加強大額現(xiàn)金使用情況的監(jiān)督。加強重點區(qū)域現(xiàn)金使用環(huán)境和使用主體的監(jiān)督管理。 　　(四)建立特定非金融行業(yè)反洗錢制度 　　研究、制定特定非金融行業(yè)反洗錢與反恐怖融資制度，分階段逐步在特定非金融行業(yè)開展反洗錢與反恐怖融資工作。 　　1.開展聯(lián)合調(diào)研，研究建立反洗錢制度。在反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度框架下，中國人民銀行與財政部、商務(wù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、司法部等部門對特定非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險及對策成立專題組，開展聯(lián)合調(diào)研，研究制定特定非金融行業(yè)的反洗錢制度。 　　2.評估各行業(yè)洗錢風(fēng)險，制定并頒布相關(guān)反洗錢規(guī)定。在評估中國相關(guān)行業(yè)風(fēng)險基礎(chǔ)上，制定特定非金融行業(yè)的反洗錢規(guī)則并分步啟動實施。 　　3.發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強反洗錢自律。發(fā)揮相關(guān)部門和特定非金融行業(yè)自律組織的作用，指導(dǎo)行業(yè)自律組織制定反洗錢指引，督促行業(yè)加強反洗錢自律。 　　(五)加強國內(nèi)部門間交流合作 　　繼續(xù)完善國內(nèi)反洗錢各部門之間的溝通和交流機制，加強中國反洗錢監(jiān)測分析中心接收、分析可疑交易的能力建設(shè)，發(fā)揮金融情報在反洗錢調(diào)查、司法和監(jiān)管中的支持作用。 　　1.加強部門合作，形成順暢合作渠道。加強反洗錢行政主管部門與公安、海關(guān)、稅務(wù)、民政等執(zhí)法部門，銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險業(yè)等金融監(jiān)管機構(gòu)和外匯管理部門在政策制定、信息共享和案件查處方面的合作力度，逐步建立情報會商、聯(lián)合辦案和案件通報制度。 　　2.積極推動反洗錢監(jiān)測分析工作，加強反洗錢信息化建設(shè)，開展洗錢案例及相關(guān)分析模型的研究，提高金融情報數(shù)據(jù)智能化分析和挖掘水平，為實際辦案提供有價值的數(shù)據(jù)支持。 　　3.加強國家反洗錢數(shù)據(jù)庫建設(shè)，積極推進(jìn)與相關(guān)部門的信息共享機制建議，加強與公安身份信息、貿(mào)易進(jìn)出口信息、稅收征管信息、工商注冊信息、民政注冊信息系統(tǒng)的聯(lián)系，提高反洗錢情報信息的準(zhǔn)確性和有效性。 　　4.擴(kuò)大和規(guī)范金融情報的使用。進(jìn)一步完善有關(guān)反洗錢情報運用的法律制度，在法律框架或簽署部門合作協(xié)定的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大和規(guī)范金融情報的使用范圍，規(guī)范對反洗錢信息的查詢，形成合法有效、切實可行的信息查詢、情報會商、反洗錢調(diào)查模式。 　　5.研究建立關(guān)于跨境匯款的金融監(jiān)管和反洗錢監(jiān)管制度，打擊非法跨境轉(zhuǎn)移資金行為。加強現(xiàn)金跨境攜帶申報制度，研究建立無記名可轉(zhuǎn)讓票據(jù)跨境攜帶申報制度，建立中國人民銀行與海關(guān)之間的反洗錢信息溝通機制。 　　6.嚴(yán)厲打擊洗錢犯罪活動。充分利用反洗錢機制，加大對大案要案的調(diào)查破獲力度，不斷提高打擊洗錢及相關(guān)犯罪活動的有效性。 　　(六)培養(yǎng)高素質(zhì)反洗錢專家隊伍 　　規(guī)劃制訂全國范圍內(nèi)覆蓋多部門多行業(yè)的反洗錢人才培訓(xùn)計劃。注重理論專題研究與實務(wù)操作相結(jié)合，國內(nèi)培養(yǎng)與境外培訓(xùn)相結(jié)合，基礎(chǔ)人才培養(yǎng)和專家隊伍建設(shè)相結(jié)合，培養(yǎng)一支由基礎(chǔ)人才、專家隊伍和國際專家構(gòu)成的多層次的反洗錢專家隊伍。 　　1.研究反洗錢領(lǐng)域人力資源管理戰(zhàn)略規(guī)劃。搭建專家隊伍建設(shè)平臺，建立與當(dāng)前反洗錢工作相適應(yīng)的人才選拔機制和人才儲備培養(yǎng)制度，培養(yǎng)和建立一支專家型、進(jìn)取型、多元化的專家隊伍。 　　2.制定關(guān)于反洗錢監(jiān)管、監(jiān)測分析、調(diào)查和執(zhí)法司法方面的專業(yè)人才序列規(guī)劃。培養(yǎng)一批反洗錢法律專家、監(jiān)管專家、情報分析和調(diào)查專家。 　　3.通過組織研究當(dāng)前國際國內(nèi)反洗錢工作中的趨勢、熱點問題，培養(yǎng)有國際影響力的反洗錢專家。 　　4.加強反洗錢系統(tǒng)理論建設(shè)和政策宣傳，普及全社會的反洗錢基礎(chǔ)知識，呼吁全社會參與共同打擊洗錢和恐怖融資活動。 　　(七)積極參與國際合作與標(biāo)準(zhǔn)制定 　　在國際反洗錢組織中發(fā)揮積極作用是中國反洗錢工作的長期戰(zhàn)略。 　　1.在FATF下一輪評估周期內(nèi)，加速推動中國反洗錢工作，提高在FATF關(guān)鍵建議方面的評級。 　　2.積極參與反洗錢國際組織活動。參與FATF互評估、國際合作評估以及政策建議制定等工作。 　　3.擴(kuò)大金融情報的國際交流。開辟國際金融情報的雙邊和多邊交流渠道，擴(kuò)大中國反洗錢情報來源，提升情報預(yù)警能力。 　　4.加強與周邊國家的合作與援助。加強反洗錢對外交流與合作，開展對周邊國家和地區(qū)的反洗錢、反恐怖融資合作與援助，建立區(qū)域合作平臺。 　　(八)全力追償境外犯罪收益 　　充分利用反洗錢國際平臺，實現(xiàn)追償本國犯罪分子境外贓款贓物的目標(biāo)。 　　1.積極運用司法協(xié)助機制推動境外追償。運用司法協(xié)助條約或以互惠為基礎(chǔ)密切與有關(guān)國家和地區(qū)的合作;通過司法協(xié)助途徑促進(jìn)中國境外追償工作。 　　2.倡議建立有關(guān)境外追償?shù)慕ㄗh或指引。倡議建立關(guān)于發(fā)展中國家從發(fā)達(dá)國家追償本國犯罪分子境外贓款贓物的建議和指引，維護(hù)中國以及其他發(fā)展中國家的利益。 　　3.發(fā)揮金融情報作用推動追償工作。推動中國與主要犯罪資金外逃目的國建立金融情報交流和合作機制，配合境外凍結(jié)、追逃、引渡等司法協(xié)助等工作，加強境外犯罪收益追回工作，維護(hù)國家利益。