國(guó)務(wù)院于2004年3月公布了修訂后的《反傾銷(xiāo)條例》，其中第33條第一款規(guī)定：“商務(wù)部認(rèn)為出口經(jīng)營(yíng)商做出的價(jià)格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷(xiāo)調(diào)查，不采取臨時(shí)反傾銷(xiāo)措施或者征收反傾銷(xiāo)稅。”第37條規(guī)定：“終裁決定確定傾銷(xiāo)成立，并由此對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反傾銷(xiāo)稅。征收反傾銷(xiāo)稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益。”據(jù)此，《反傾銷(xiāo)條例》增設(shè)了公共利益條款。實(shí)施反傾銷(xiāo)措施會(huì)涉及國(guó)內(nèi)申訴產(chǎn)業(yè)、上下游產(chǎn)品生產(chǎn)商及消費(fèi)者等各方利益，為了維護(hù)社會(huì)的整體福利，這些矛盾利益方之間應(yīng)當(dāng)達(dá)到一種平衡。同時(shí)，在反傾銷(xiāo)措施泛化和升級(jí)從而其合理性受到質(zhì)疑的國(guó)際社會(huì)里，以公共利益條款來(lái)平衡國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系甚至政治關(guān)系，已成為一個(gè)頗具吸引力的工具。

我國(guó)反傾銷(xiāo)案例中有關(guān)公共利益問(wèn)題的概況

從現(xiàn)有案例的整體來(lái)看，在做出肯定性終裁的情況下，一般全部依據(jù)確定的傾銷(xiāo)幅度征收反傾銷(xiāo)稅，基本不考慮公共利益評(píng)價(jià)。截至2006年12月，我國(guó)發(fā)起的46起反傾銷(xiāo)調(diào)查中，35起已做出肯定性終裁。其中征收反傾銷(xiāo)稅的幾十種產(chǎn)品大都屬于下游產(chǎn)業(yè)使用的原料或投入品，下游產(chǎn)業(yè)成本的增加必然會(huì)削弱其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;同時(shí)，反傾銷(xiāo)稅導(dǎo)致消費(fèi)品價(jià)格提高，也會(huì)對(duì)消費(fèi)者利益產(chǎn)生不利影響。然而除了不銹鋼冷軋薄板反傾銷(xiāo)案，并無(wú)資料顯示調(diào)查機(jī)關(guān)在裁定反傾銷(xiāo)稅的征收中將這些因素納入考量范圍。但有些案件反傾銷(xiāo)措施的實(shí)施卻使公共利益問(wèn)題不容回避。

總體來(lái)看，我國(guó)反傾銷(xiāo)中對(duì)公共利益問(wèn)題的考量還處于起步階段，制度和經(jīng)驗(yàn)均不成熟，對(duì)我國(guó)幾例反傾銷(xiāo)措施的實(shí)證分析以及對(duì)反傾銷(xiāo)效果的調(diào)研表明，反傾銷(xiāo)措施的貿(mào)易保護(hù)效果不如預(yù)期，公共利益問(wèn)題成為削弱反傾銷(xiāo)效果的重要原因之一。

反傾銷(xiāo)中公共利益的基本特點(diǎn)

(一)公共利益的訴求主體是國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)

按照美國(guó)法理學(xué)大師龐-德的觀點(diǎn)，公共利益是指“涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求和愿望”，它被理解為當(dāng)政者所支持的社會(huì)大多數(shù)人的共同需要(publicinterest)，這種需要與政府權(quán)力聯(lián)系在一起、通過(guò)政府權(quán)力得到保障，與國(guó)家利益合二為一。從WTO成員反傾銷(xiāo)立法和實(shí)踐來(lái)看，公共利益一般被理解為包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商、進(jìn)口商、工業(yè)用戶(hù)、消費(fèi)者等利害關(guān)系方在內(nèi)的國(guó)家即“政治組織社會(huì)”的整體利益，公共利益更多地被理解為國(guó)家意志的一種體現(xiàn)。反傾銷(xiāo)調(diào)查的申請(qǐng)通常是由受傾銷(xiāo)行為損害的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提起，其法律訴求的動(dòng)力是資本(其法律的和社會(huì)的外在形式為企業(yè))尋求和利潤(rùn)追逐的經(jīng)濟(jì)本能，國(guó)家對(duì)這種利益訴求的核查和判斷是依法進(jìn)行的“被動(dòng)的”應(yīng)激性行政行為。然而，對(duì)反傾銷(xiāo)中是否存在相應(yīng)的“公共利益”問(wèn)題，由于涉及“政治組織社會(huì)”的整體利益，則要由國(guó)家“主動(dòng)地”發(fā)起核查和判斷，以確保國(guó)家利益得到及時(shí)有效的保護(hù)。因此，反傾銷(xiāo)中對(duì)公共利益的考量是國(guó)家作為動(dòng)力源和發(fā)起主體的一種行政行為，和企業(yè)自發(fā)的商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)的法律訴求行為是不同的。

(二)公共利益的內(nèi)涵多樣化

對(duì)于反傾銷(xiāo)措施的實(shí)施要件，目前WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)議》只限于傾銷(xiāo)、損害及因果關(guān)系三個(gè)要件，對(duì)公共利益的界定并未明確地做出規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，通過(guò)反傾銷(xiāo)措施消除傾銷(xiāo)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害，既是對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益的保護(hù)，也有助于增進(jìn)公共利益。當(dāng)實(shí)施反傾銷(xiāo)措施保護(hù)正處于初步發(fā)展的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)時(shí)，二者利益的一致性尤為明顯。但有時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)則可能損害公共利益。例如，當(dāng)受傾銷(xiāo)沖擊的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)屬于沒(méi)落產(chǎn)業(yè)時(shí)，此時(shí)不宜提倡實(shí)施反傾銷(xiāo);又如，某些情況下征收反傾銷(xiāo)稅使申訴產(chǎn)業(yè)的利益得到了維護(hù)，卻有可能同傾銷(xiāo)產(chǎn)品下游用戶(hù)、消費(fèi)者的長(zhǎng)期福利乃至國(guó)家利益相悖。另外，有時(shí)反傾銷(xiāo)措施的實(shí)施會(huì)影響到進(jìn)口國(guó)與出口國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上對(duì)進(jìn)口國(guó)弊大于利。此時(shí)，國(guó)家利益無(wú)疑同保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益是不一致的。作為“政治組織社會(huì)”的國(guó)家，其各自有不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略，有時(shí)更有其不同的發(fā)展道路、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念，因此，公共利益問(wèn)題在不同國(guó)家有不同內(nèi)涵，體現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，在反傾銷(xiāo)協(xié)議中也不可能有統(tǒng)一的界定規(guī)則。

(三)公共利益的衡平機(jī)制必須具有客觀性

WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)議》雖沒(méi)有關(guān)于公共利益的直接規(guī)定，但規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)應(yīng)向被調(diào)查產(chǎn)品的工業(yè)用戶(hù)，或在該產(chǎn)品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費(fèi)者組織提供機(jī)會(huì)，使其能夠提供與傾銷(xiāo)、損害和因果關(guān)系的調(diào)查有關(guān)的信息”。各國(guó)在實(shí)施反傾銷(xiāo)時(shí)，不僅要考慮本國(guó)生產(chǎn)商的利益，還要考慮進(jìn)口國(guó)下游用戶(hù)和消費(fèi)者的利益，具體體現(xiàn)在向利益相關(guān)的民間組織提供機(jī)會(huì)使之參與調(diào)查。顯然，該條款的規(guī)定意在要求和指導(dǎo)各國(guó)建立相應(yīng)的機(jī)制，保證能在相關(guān)利益組織提供信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行較全面的考量，從而最大限度地體現(xiàn)出公平原則。在現(xiàn)代法治社會(huì)，這種機(jī)制的設(shè)立要通過(guò)相應(yīng)的程序性規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于公共利益問(wèn)題涉及到“政治組織社會(huì)”中不同各方的利益，因此，在反傾銷(xiāo)的實(shí)際操作中需要建立利益衡平機(jī)制，從而順利、有效地執(zhí)行反傾銷(xiāo)調(diào)查和裁決，這種利益衡平機(jī)制必須具有由法律保證的客觀性。

我國(guó)反傾銷(xiāo)處理公共利益問(wèn)題的政策啟示

(一)應(yīng)設(shè)立公共利益問(wèn)題調(diào)查小組

由于反傾銷(xiāo)的國(guó)家利益價(jià)值取向和公共利益的整體性，反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)對(duì)公共利益問(wèn)題的考量和受理產(chǎn)業(yè)組織申訴的行政行為是有區(qū)別的，是一種主動(dòng)的行政行為。因此，這部分職能的發(fā)揮需要有組織依托和相應(yīng)的工作條例，以形成在反傾銷(xiāo)調(diào)查和裁決中考量公共利益問(wèn)題的明確的行政責(zé)任主體，從而通過(guò)有效衡平公共利益問(wèn)題以最大限度地實(shí)現(xiàn)在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)本國(guó)利益的保護(hù)。因此，政府反傾銷(xiāo)調(diào)查機(jī)構(gòu)中應(yīng)設(shè)立公共利益問(wèn)題調(diào)查小組，并通過(guò)相關(guān)法規(guī)設(shè)定公共利益調(diào)查小組的職責(zé)，規(guī)定其向反傾銷(xiāo)調(diào)查的下游企業(yè)、消費(fèi)者及其社會(huì)組織搜集材料、聽(tīng)取意見(jiàn)的責(zé)任和權(quán)利以及程序。

(二)立足于本國(guó)實(shí)際界定公共利益的內(nèi)涵

目前流行的觀點(diǎn)是，我國(guó)應(yīng)參考?xì)W盟反傾銷(xiāo)法第38496號(hào)條例第21條的規(guī)定來(lái)界定公共利益的內(nèi)涵并建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。筆者認(rèn)為，對(duì)此觀點(diǎn)應(yīng)慎重，要立足于本國(guó)實(shí)際界定公共利益的內(nèi)涵。作為發(fā)展中國(guó)家，避免進(jìn)口依賴(lài)，維持我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)及幼稚產(chǎn)業(yè)的生存發(fā)展以建立先進(jìn)完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系是最大的公共利益。就我國(guó)當(dāng)前所面臨的國(guó)際貿(mào)易及反傾銷(xiāo)的形勢(shì)看，反傾銷(xiāo)是我國(guó)加入WTO后尋求合法貿(mào)易保護(hù)以確保幼稚產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的有力工具，公共利益只是實(shí)施反傾銷(xiāo)措施的一個(gè)參考因素，所以關(guān)于公共利益原則的確立不能妨礙貿(mào)易保護(hù)功能的有效發(fā)揮。另外，WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)議》并沒(méi)有明確的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)還不是成熟的法制社會(huì)，借鑒“歐共體利益評(píng)價(jià)機(jī)制”將可能在我國(guó)產(chǎn)生“逾淮而枳”的后果。因此，對(duì)“公共利益”的衡平問(wèn)題，我國(guó)不必照搬歐美國(guó)家的內(nèi)涵，而應(yīng)給予其符合我國(guó)國(guó)情的定義。其中，國(guó)家產(chǎn)業(yè)體系的完整與安全應(yīng)該是最重要的內(nèi)容，其次，由于我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行以政府的宏觀組織為主導(dǎo)的趕超戰(zhàn)略，由此，對(duì)公共利益內(nèi)涵的確立及相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制仍應(yīng)采取比較寬松的形式，以便于政府反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)依據(jù)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及外交政策靈活行使自由裁量權(quán)。

(三)建立客觀的利益衡平機(jī)制

由于公共利益問(wèn)題涉及到“政治組織社會(huì)”中不同各方的利益，因此，對(duì)其的衡平必須具有客觀性。在實(shí)際操作中，這種客觀性要靠法定的程序來(lái)保證。在設(shè)定公共利益調(diào)查小組工作條例時(shí)，應(yīng)明確進(jìn)行相關(guān)信息搜集和處理并據(jù)此決策的程序和規(guī)則，以保證公共利益問(wèn)題考量程序的客觀性。另外，對(duì)有關(guān)公共利益問(wèn)題的處理規(guī)則應(yīng)做出原則性規(guī)定，以增強(qiáng)行政操作的政策性。例如，如果即使采取反傾銷(xiāo)措施，也難以將已受損害的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)份額恢復(fù)到完全沒(méi)有傾銷(xiāo)時(shí)的水平，就必須注重考慮反傾銷(xiāo)措施所可能造成的對(duì)下游產(chǎn)業(yè)利益的損害以綜合考量反傾銷(xiāo)措施的實(shí)際效果，從而加以取舍。