行政訴訟案件的代理工作,對于很多律師而言相當于面臨著一個嶄新的領域。律師如果不能領會行政案件的特殊性,不能把握行政訴訟的特殊規則,將很難準確地完成代理工作。針對目前普遍存在的一些行政案件代理問題,筆者談一些個人看法。
一、代理原告中的主要問題與對策
(一)如何確定一個行政行為是否可訴
行政訴訟法第十一條明確規定了行政訴訟的受案范圍,同時在有關司法解釋中進一步擴大了受案范圍。目前就明確受案范圍,筆者想需要把握幾個重要的問題:
1.可訴的行為從類型上包括了行政法律行為和事實行為。法律行為和事實行為的分類當然是理論上的一個重要問題,也始終存在著一些爭議和模糊的地帶。一般情況下,我們理解的法律行為是執行法律的行為,而事實行為與執行法律無關;法律行為影響到相對人的權利義務,而事實行為影響到相對人的現實狀態。這兩類行為在客觀上有很多的差異,但是如果侵犯了相對人的合法權益,均是可訴的。
2.可訴的行為應當對相對人有實際影響。在中國的行政訴訟制度下,尚未建立公益訴訟的制度,原告僅能夠為自己的利益而提起訴訟(訴訟資格的轉移例外);而不能夠僅僅為公共利益而起訴。一個簡單的案例,例如行政機關侵犯了A的合法權益,但是A本人并未有任何爭議;那么盡管社會公眾明白了解A在受到侵犯并且A享有訴訟,但是公眾并不享有訴權。其起訴是不會被接受的。
3.可訴的行為是一個已經成熟的行政行為。理論上研究“成熟的行政行為”,強調行政行為已經作出,是一個決定或者行為已經實施。一般意義上,正在過程中的行為或者尚未作出的行為是不可訴的。
(二)如何確定訴訟請求
1.行政訴訟的本質和特點是司法權對行政權的審查和監督,該等審查是有限的審查,該等監督是有限的監督。概括地表示為法院主要對行政行為的合法性進行審查,而不審查其合理性。因此,律師代理行政案件時,必須首先和當事人明確訴訟的目的和后果:很多情況下,行政訴訟并不能夠像民事訴訟一樣一勞永逸。例如行政機關的處罰決定撤銷后還可以重新作出。法院僅僅是對已經作出的行政行為進行審查并作出裁決,有時候并不約束行政機關未來的行為,并且不能替代行政機關作出決定,尤其是行政許可領域,最終必須由行政機關來決定是否頒發許可證并實際頒發許可證。
2.行政訴訟的訴訟請求是法定的,目前的訴訟請求主要包括:①撤銷之訴;②確認之訴;③責令履行法定職責之訴;④變更之訴;⑤賠償之訴。律師在代理行政案件中,應當正確提出訴訟請求。如何提出的訴訟請求超出了法院的職權范圍,該請求注定是被駁回的。例如有些訴訟中當事人請求法院判決行政機關頒發許可證。這類訴訟請求是無效的請求,因為法院不能代替行政機關判斷是否具備了頒發許可證。同時訴訟請求之間不能相互矛盾,例如在拆遷糾紛中,很多當事人的訴訟請求包括:撤銷違法的拆遷決定;給予更高的拆遷補償。這兩個請求之間是矛盾的,因為第一個請求的前提是拆遷違法,而第二個請求的前提是拆遷合法。對這些問題給予應有的注意,可以有效避免因這類技術原因導致敗訴。
同時,鑒于行政訴訟的特殊性,一個訴訟的目的是特定的,可能訴訟本身并不能夠直接滿足當事人的真實需要;所以律師在代理行政訴訟案件中,應當與客戶特別簽署一個《訴訟目的確認書》,明確當事人委托事項的真實意圖,避免日后雙方之間發生糾紛和爭議。
(三)起訴期限問題
行政訴訟的起訴期限,在實踐中情況相對復雜。有些行政行為明確告知了相對人訴權和起訴期限,那么按照該告知的內容計算。一般意義上,行政機關沒有告知訴權或起訴期限的,要從相對人知道或應當知道訴權和起訴期限之日起計算3個月,但是從相對人知道行政行為的內容之日起不得超過兩年。
筆者理解最容易發生爭議的問題是,行政訴訟的起訴期限能否中斷。這一問題始終存在爭論,有些人將起訴期限等同于民法上的時效,認為它可以中斷;但是有些人認為它是期間,不發生中斷。實踐中常見的觀點是,起訴期限是期間,它不發生中斷的問題。因此,在代理行政案件中,盡可能不指望利用期限中斷,而是將它看作是期間,應當在法定期限內提出訴訟請求。
(四)是否要收集證據
有些情況下,代理人簡單地理解行政訴訟舉證責任的分配規則,認為行政訴訟由被告承擔舉證責任,在代理原告中忽視了證據的收集工作,這經常為代理工作造成被動。根據目前的證據規則,行政訴訟的原告在某些類型的案件中承擔舉證責任,并且即使原告依法并不承擔舉證責任,收集對原告有利的證據,仍然有助于原告訴訟請求的成立和被支持。無論在何種行政案件的代理中,原告的代理律師主動收集證據,是一項非常重要的代理職責,應當給予足夠的、充分的重視。
(五)根據案件需要,及時提出“停止具體行政行為的執行”申請
訴訟中涉及到當事人的人身權、財產權等正在受到行政行為侵害的,應代理提出“停止具體行政行為的執行”申請。這一制度是行政訴訟法明確賦予原告的權利,代理人應當準確行使,例如行政拘留、勞動教養等涉及人身自由權的行政行為,以及強制銷毀、變賣等涉及財產權的行政行為時,應當建議當事人提出該等申請;盡管最終的決定權在法院,但是律師是否履行了代理職責,這是很重要的判斷環節。
二、政訴訟中代理被告
(一)如何在答辯期限內提出全部證據和依據或準確提出答辯(行政機關承擔舉證責任)
目前,法律要求被告在答辯期內進行答辯(送達起訴狀之日起10日內),并提交行政機關作出行政行為的證據和依據。這一時間要求對被告而言是非常緊張的期限,對律師代理工作提出了更高的要求。
1.答辯期內要確定答辯思路,包括原告是否有訴權,原告是否在法定期限內起訴,是否屬于行政訴訟受案范圍等,均應作出準確判斷。
2.要按照行政訴訟的證據規則整理全部行政案卷材料并提交法庭。①剔除與行政機關作出行政行為無關的材料;②對于提供的證據要求作出證據目錄、證據說明;③提供行政機關作出行為的法律依據。
(二)提供哪些證據
律師代理后,應首先準確判斷舉證責任分配,然后根據被告是否承擔舉證責任確定答辯內容和提供證據范圍;
(三)在行政訴訟中,能否代理收集證據
根據行政訴訟法的規定,未經過法庭同意,不得代理被告自行向原告和證人收集證據。當然這里要注意收集和整理證據的區分。有些行政行為的案件證據材料散落在該機關的各個部門,或者由上下級行政機關分別持有,而這些均是行政機關行為的依據。律師應當主動匯集、整理這些案件證據并作為行政機關行為的依據。這些在行政行為作出前已經被作為依據的證據材料的整理不屬于收集證據。
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