內(nèi)容提要:

新農(nóng)村建設(shè)是我國“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃”所提出的核心內(nèi)容之一。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心內(nèi)容，新農(nóng)村建設(shè)涵蓋了農(nóng)村的民主政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及自然環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，它為理論界和實(shí)務(wù)界都提出了新的研究論題。其中，在法律領(lǐng)域的一個(gè)新問題主要是經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，新農(nóng)村建設(shè)在經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新的思路上應(yīng)該“從經(jīng)濟(jì)政策到以經(jīng)濟(jì)法律”、“從強(qiáng)制性制度變遷到誘致性制度變遷”、“從關(guān)系經(jīng)濟(jì)到契約經(jīng)濟(jì)”三方面的轉(zhuǎn)變。

新農(nóng)村建設(shè)是我國“十一五規(guī)劃”提出的重要政策目標(biāo)之一，其內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及自然環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，它為理論界和實(shí)務(wù)界都提出了新的研究命題。其中，在法學(xué)研究領(lǐng)域主要是經(jīng)濟(jì)法的制度和理論的創(chuàng)新。因?yàn)?，一方面，新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)是國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控的又一重要政策措施，它與經(jīng)濟(jì)法“協(xié)、調(diào)政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)”的本質(zhì)功能具有內(nèi)在契合性；另一方面，前述兩個(gè)基本文件所闡述的新農(nóng)村建設(shè)措施與以往我國關(guān)于農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)政策相比又存在許多新的變化，這些變化客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)法和及相關(guān)理論研究提出了創(chuàng)新要求。由于新農(nóng)村建設(shè)是當(dāng)代中國的一場(chǎng)偉大的制度變遷，因而關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)背景下的經(jīng)濟(jì)法創(chuàng)新具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文將從我國實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，就新農(nóng)村建設(shè)與經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新問題從以下三個(gè)方面提出我們的觀點(diǎn)，以期拋磚引玉。

一、新農(nóng)村建設(shè)與經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新：從經(jīng)濟(jì)政策到經(jīng)濟(jì)法律

（一）我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)歷程中的“重政策、輕法律”

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問題上我國歷來有“重政策、輕法律”的傳統(tǒng)，例如改革開放以來我國政府所推動(dòng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)大致可分為兩個(gè)階段，一是上世紀(jì)80年代農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的確立和改革；二是近年來針對(duì)“三農(nóng)”問題所提出的新農(nóng)村建設(shè)。然而對(duì)于這兩次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的劃分標(biāo)志和執(zhí)行依據(jù)，無論理論界還是實(shí)務(wù)界都普遍認(rèn)為是此間中央政府所出臺(tái)的若干個(gè)帶有“綱領(lǐng)性”的“中央一號(hào)文件”，而不是涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃法、土地管理法或者其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律制度。上述現(xiàn)象在新農(nóng)村建設(shè)中仍未改變——從“十一五規(guī)劃”出臺(tái)以來，各界媒體都對(duì)新農(nóng)村政策進(jìn)行了廣泛的宣傳，但主要關(guān)注點(diǎn)都集中于“政策內(nèi)容的解讀”以及“政治意義的闡釋與重述”，而對(duì)于新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律卻鮮有媒體關(guān)注，更無所謂從專業(yè)的角度來探討是否需要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行改革。由此可見，依靠經(jīng)濟(jì)政策來指導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)歷程中的一種“路徑依賴”。但是我們認(rèn)為，有必要對(duì)傳統(tǒng)“重政策、輕法律”的制度供給思路進(jìn)行反思和檢討。

首先，以經(jīng)濟(jì)政策為主要制度依據(jù)容易導(dǎo)致“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)化”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)偏好于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策的手段通過由上到下的層層發(fā)動(dòng)來推進(jìn)，但是此模式一是容易影響理性思維，導(dǎo)致“運(yùn)動(dòng)熱情”下為追求業(yè)績(jī)而忽視客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律；二是容易忽視參與主體的個(gè)體利益需求，從而削弱政策制度的激勵(lì)功能；三是不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，“運(yùn)動(dòng)熱情”高漲之后相伴隨的往往是勞動(dòng)熱情的急劇下降。在這個(gè)問題上韓國近30年來的農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以給我們一定的啟示[1].

其次，政策的“制度解釋空間”大于法律，由此容易導(dǎo)致政策實(shí)施過程的路徑偏差。以政策來推動(dòng)和協(xié)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)雖然可以縮短制度變遷中的“時(shí)滯”，但是政策經(jīng)過地方各級(jí)政府“結(jié)合地方實(shí)際”的層層“落實(shí)”、“貫徹”和“細(xì)化”，實(shí)施機(jī)制被復(fù)雜化了，再加上此過程中地方政府作為“有限理性個(gè)體”和“機(jī)會(huì)主義個(gè)體”的影響（所謂“上有政策、下有對(duì)策”就是這種狀況的反映），政策最后的實(shí)現(xiàn)效果往往并不符合制訂者的初衷。