從世界范圍看，美國環(huán)境法上的公民訴訟(citizensuit)由于其相對完善的法律規(guī)定以及深入廣泛的法律實踐而成為環(huán)境公益訴訟制度的一種典型。公民訴訟(citizensuit)是美國聯(lián)邦環(huán)境法律的一項基本制度，幾乎所有重要的聯(lián)邦環(huán)境法律中都包含有公民訴訟條款(citizensuitprovi-sions)[1].公民訴訟是指為保障環(huán)境法律的實施，公民、團體依據(jù)法律的授權(quán)、代表社會公益對違反環(huán)境法律的行政機構(gòu)或私人、組織提起訴訟。其實質(zhì)是私人實施法律(pri-vateenforcement)，即由公民或團體行使由公權(quán)力享有的實施法律的權(quán)力。作為美國環(huán)境法的一項基本制度，公民訴訟制度的內(nèi)容復(fù)雜豐富。而有關(guān)公民訴訟的限制性因素因其與公民訴訟的一些本位性問題密切相關(guān)而成為公民訴訟制度的一項十分重要的內(nèi)容[2].公民訴訟的限制是指公民訴訟的提起及實施是受到一定的限制的，包括立法的限制和司法的限制。立法的限制是指公民訴訟條款中所規(guī)定的限制公民訴訟提起及實施的因素。司法的限制是指在公民訴訟的司法實施中，法院運用法律解釋機制對公民訴訟所附加的限制。司法限制主要體現(xiàn)為原告起訴資格(stand-ing)問題[3].鑒于國內(nèi)有關(guān)公民訴訟立法限制的研究明顯缺失，本文重點考察立法限制問題，研究內(nèi)容包括公民訴訟提起限制的立法規(guī)定、司法實踐等，以期更真實地揭示公民訴訟之原貌。

公民訴訟制度一般是通過美國聯(lián)邦環(huán)境法律中的公民訴訟條款體現(xiàn)的。一方面，公民訴訟條款賦予了普通民眾提起公民訴訟的廣泛的訴權(quán);另一方面，公民訴訟條款對訴訟的提起規(guī)定了一定的限制。公民訴訟條款一般規(guī)定，公民訴訟必須依法提起，提起公民訴訟必須符合法律規(guī)定的條件，公民訴訟具有明確的可訴范圍;但在法律規(guī)定的特殊情形下，即使存在符合公民訴訟條款的起訴條件，也不得依據(jù)公民訴訟條款提起訴訟。根據(jù)公民訴訟條款的規(guī)定，提起公民訴訟的限制性因素主要包括三種：公民訴訟具有明確的可訴范圍;起訴前必須歷經(jīng)通知(notice)程序;行政機構(gòu)勤勉地執(zhí)行法律的行為(diligentprosecution)可以阻止公民訴訟的提起。

一、公民訴訟具有明確的可訴范圍

公民訴訟具有明確的可訴范圍是指公民訴訟只能針對法律規(guī)定的違法情形提起，可訴范圍是由法律明確界定的。首先，總體而言，美國聯(lián)邦環(huán)境法律層面不存在一個統(tǒng)一的或者普遍意義的公民訴訟條款，提起公民訴訟必須依據(jù)各單行聯(lián)邦環(huán)境法律的公民訴訟條款。即，如果某聯(lián)邦環(huán)境法律沒有公民訴訟條款的規(guī)定，就不存在提起公民訴訟的情形。比如，公民不得依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)、《國家環(huán)境政策法》(NEPA)和《海洋哺乳動物法》(MMPA)提起公民訴訟，因為這三部法律沒有公民訴訟的規(guī)定。其次，就包含公民訴訟條款的各單行聯(lián)邦環(huán)境法律而言，公民訴訟必須依據(jù)該法的公民訴訟條款提起。

各單行聯(lián)邦環(huán)境法律的公民訴訟條款一般都規(guī)定了明確的可訴范圍，包括兩類：其一是違反授權(quán)該公民訴訟條款的聯(lián)邦環(huán)境法律的特定法律條款或內(nèi)容的行為，比如違反《清潔水法》(CWA)所規(guī)定的排污標準、限制、排污許可證及其條款的行為以及違反行政執(zhí)法機關(guān)依據(jù)上述排污標準、限制、排污許可證及其條款所頒布的有關(guān)行政規(guī)章或命令的行為[4].其二是執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的聯(lián)邦環(huán)保局等行政機關(guān)的不作為違法行為。如《清潔空氣法》、《清潔水法》均規(guī)定，若聯(lián)邦環(huán)保局局長不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)，公民可以提起公民訴訟[5].

二、起訴前必須歷經(jīng)通知程序

公民訴訟條款一般規(guī)定，原告提起訴訟之前必須經(jīng)歷通知程序，在通知發(fā)出之日起一定期限內(nèi)，不得提起公民訴訟。即，起訴前一定的通知期限可以阻止公民訴訟的提起。通知包括兩類：其一，對于違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容的行為，如果有提起公民訴訟之意圖，應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及起訴意圖向特定對象發(fā)出通知，在通知發(fā)出之日起一定期限內(nèi)，不得起訴。如《清潔水法》規(guī)定，原告根據(jù)公民訴訟條款的規(guī)定，認為存在違反法律所規(guī)定的排污標準、限制、許可證及其條款以及執(zhí)法者根據(jù)上述排污標準、限制、許可證及其條款所頒布的行政規(guī)章與命令時，如果有起訴的意圖，應(yīng)該將該被控違法行為向環(huán)保局局長、被控違法行為發(fā)生地所在州政府和違法者發(fā)出通知。在通知發(fā)出之日起60日內(nèi)，不得提起公民訴訟[6].其二，對于執(zhí)法者的不作為違法行為，如果有起訴意圖，在將該被控違法行為和起訴意圖通知給執(zhí)法者之日起60日內(nèi)，不得提起公民訴訟。如《資源保護和再生法》(RCRA)規(guī)定，如果原告認為聯(lián)邦環(huán)保局局長不能履行該法所規(guī)定的不屬于其自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)，可提起公民訴訟。在起訴前，原告應(yīng)先將涉嫌違法行為和起訴意圖通知給環(huán)保局局長，在“原告將其開始訴訟之意圖通知給環(huán)保局局長之日起60日內(nèi)，不得提起訴訟。”[7]

關(guān)于通知的期限，公民訴訟條款一般規(guī)定為60天。但也有一些不同規(guī)定，如《資源保護和再生法》規(guī)定，針對那些對公眾健康或環(huán)境帶來危險的任何固體或危險廢棄物的管理、儲藏、處理、運輸或清除提供幫助的行為，起訴前通知期限為90天[8].

關(guān)于通知的對象，公民訴訟條款一般包括兩類：其一，在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容之情形下，通知對象包括執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機構(gòu)、被控違法行為發(fā)生地所在州政府和被控違法者。如《清潔水法》規(guī)定公民訴訟的通知對象包括：聯(lián)邦環(huán)保局、地區(qū)環(huán)保局辦公室、授權(quán)執(zhí)行水污染防治方案的州政府機構(gòu)或行政官員和被控違法者……其二，在執(zhí)法者不作為違法之情形下，通知對象是執(zhí)法機構(gòu)的行政首腦。

關(guān)于通知的內(nèi)容，主要包括：被控違反法律的具體行為、被控違法行為違反的具體法律規(guī)定、被控應(yīng)承擔法律責任的個人或組織、被控違法行為發(fā)生的時間和地點、發(fā)出通知的個人或組織的身份證明以及為其服務(wù)的律師的姓名、地址等情況{1}.

關(guān)于通知的目的，是向違法者和執(zhí)法者發(fā)出警告，以督促其守法或積極實施法律。對于違法者，通知是告知其違法有可能引發(fā)公民訴訟，給違法者一個機會對此做出反應(yīng)并與通知者協(xié)商解決爭端，以敦促違法者在合理期限內(nèi)履行守法義務(wù)。對于執(zhí)法者，通知是提醒其存在違法行為，以使其對違法者采取執(zhí)法措施。此外，也是對執(zhí)法者發(fā)出警告，因為，如果其不采取勤勉的執(zhí)法行為，則可能導(dǎo)致公民訴訟的提起{1}.

關(guān)于通知的效力和功用，第六巡回上訴法院在沃-斯訴廢棄物資源公司案(Wallsv.WasteResourcesCorp.，)[10]中判決，通知的要求不是聯(lián)邦法院可以不予堅持的一項單純的法律考慮，而是提起公民訴訟的必經(jīng)程序。即原告必須履行起訴前通知的義務(wù)，必須遵循對通知予以規(guī)范的公民訴訟條款和行政規(guī)章的要求。否則，即使提起公民訴訟，法院也會拒絕對其進行司法審查。第九巡回上訴法院在**卓姆訴特拉姆克案(Hallstromv.Tillamook)[11]中認為，原告必須履行起訴前的通知程序，因為它可以發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制在處理環(huán)境爭議中的作用，以此來避免司法解決。

三、行政機構(gòu)勤勉地執(zhí)行法律可以阻止公民訴訟的提起

公民訴訟條款一般規(guī)定，對于起訴通知中的違法行為，如果執(zhí)法者采取勤勉的實施法律之措施，則不得提起公民訴訟。其立法目的在于，國會認為，“公民訴訟旨在聯(lián)邦政府行為的‘補充’，而非聯(lián)邦政府行為的阻礙。”{1}即在實施環(huán)境法律領(lǐng)域，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是公權(quán)力。這意味著在公民訴訟提起之前，必須經(jīng)歷行政前置程序;而行政機構(gòu)勤勉地執(zhí)法則可以阻止公民訴訟的提起。勤勉的執(zhí)法具體包括兩種情形，即行政機構(gòu)針對涉嫌違法提起訴訟;行政機構(gòu)針對涉嫌違法做出民事或行政處罰。

(一)行政機構(gòu)針對涉嫌違法提起訴訟

公民訴訟條款一般規(guī)定，如果執(zhí)法者針對違法行為，在法院已經(jīng)或正在勤勉地進行一項旨在要求違法者守法的民事或刑事訴訟，則不得提起公民訴訟。如《清潔水法》的公民訴訟條款規(guī)定：“如果環(huán)保局局長或州政府在聯(lián)邦或州的法院已經(jīng)開始或正在勤勉地進行一項旨在要求違法者遵守有關(guān)排污標準、限制或命令的民事或刑事訴訟，……則不得依據(jù)該法公民訴訟條款提起公民訴訟。”[12]這意味著，如果行政機構(gòu)針對涉嫌違法行為提起敦促違法者守法的民事或刑事訴訟，則公民訴訟受到阻止。

不過，對于公民訴訟的這項立法限制，法院并沒有一致的看法。以《清潔水法》的上述規(guī)定為例，出現(xiàn)了許多不同的甚至是矛盾的司法解釋。爭議核心問題體現(xiàn)為：何謂“勤勉地執(zhí)法”?勤勉地執(zhí)法是否僅限于行政機關(guān)在法院所提起的民事或刑事訴訟?是否還應(yīng)包括行政機關(guān)為執(zhí)法而采取的其他行為?即，能夠阻止公民訴訟提起的因素是否僅限于行政機構(gòu)提起的民事或刑事訴訟，而諸如行政執(zhí)行命令(administrativecomplianceorder)等非司法性質(zhì)的行政行為是否屬于公民訴訟的阻止因素。

在公民訴訟的判例中，褒*曼訴**德福特煤炭公司案(Baughmanv.BradfordCoalCo.，)[13]首次聲稱某些行政行為是屬于能夠阻止公民訴訟提起的司法行為。該案認為，如果一個行政機構(gòu)的權(quán)力和特性基于其法定的目標使其具有法院的某種性質(zhì)，并且其執(zhí)法能力如果同法院實施法律的能力相類似，如都享有對違法行為施加禁止性禁制令(restrictiveinjunction)和民事處罰之權(quán)力{2}，則該行政行為可視為司法行為，可以阻止公民訴訟的提起。**斯基訴克魯尼爾沙石公司案(Gardeskiv.ColonialSand&StoneCo.，)[14]認為，“勤勉地執(zhí)法”應(yīng)滿足三項要求：應(yīng)該使國會、法院和公眾都確信該行政行為是真實的和充分的;該行政行為實施法律之行動是迅速地;要求一項正式的行政程序(主要包括聽證、發(fā)出公眾通知和公眾審查等程序){2}

事實上，對于“勤勉地執(zhí)法”條款，法院大多給予狹義的解釋：認為阻止公民訴訟的因素應(yīng)僅僅局限于行政機構(gòu)的訴訟行為，并不包括行政執(zhí)行行為。如地球之友訴統(tǒng)一鐵路公司案(FriendsoftheEarthv.ConsolidatedRailCorp.，)[15]和塞拉俱樂部訴切潤美國公司案(SierraClubv.ChevronU.S.A.，Inc.，)[16]等著名的案例都表明只有行政機構(gòu)提起的訴訟才可以阻止公民訴訟的提起{3}.

(二)行政機構(gòu)針對涉嫌違法做出民事或行政處罰

公民訴訟條款往往規(guī)定，行政機構(gòu)如果針對涉嫌違法行為采取了民事處罰或行政處罰，也可以阻止公民訴訟的提起。如《瀕危物種法》規(guī)定，對于違反本法任何條款和依據(jù)本法授權(quán)頒布的任何規(guī)章的行為，如果內(nèi)政部部長或商業(yè)部部長已經(jīng)依據(jù)該法1540(a)條施加了民事處罰，則不得提起公民訴訟[16].

行政機構(gòu)的民事或行政處罰是否屬于阻止公民訴訟的因素，司法實踐不盡相同。本文以在公民訴訟限制領(lǐng)域中適用較為深入且極具爭議的《清潔水法》第309(g)(6)條為例予以說明。309(g)是《清潔水法》實施(enforcement)條款中的行政處罰(administrativepenalties)的內(nèi)容，該條規(guī)定，執(zhí)法者可以根據(jù)具體情況對違法者處以兩種等級的民事處罰(civilpenalties)。這種以金錢制裁為表現(xiàn)形式的民事處罰本質(zhì)上屬于行政處罰。該條是國會為了增強行政機構(gòu)實施法律的能力而設(shè)計的，這種行政處罰可以阻止以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟的提起。309(g)(6)規(guī)定，如果執(zhí)法的聯(lián)邦或州機構(gòu)對違法行為施加了以民事處罰為表現(xiàn)形式的行政處罰，公民訴訟不得提起。即：對于違反《清潔水法》的任何行為，如果存在以下三種情形：(1)聯(lián)邦機構(gòu)依據(jù)本條已經(jīng)開始或者正在勤勉地行為;(2)州機構(gòu)依據(jù)與本條類似的州法已經(jīng)開始或者正在勤勉地行為;(3)聯(lián)邦或州機構(gòu)頒發(fā)了一項不受進一步的司法審查約束的終局命令或者違法者依據(jù)本條或與本條相類似的州法已經(jīng)支付了所確認的民事處罰。則不得依據(jù)《清潔水法》的公民訴訟條款提起以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟[17].其立法目的是避免由于執(zhí)法機構(gòu)和公民訴訟原告雙重實施法律而對同一違法行為重復(fù)處罰。

309(g)(6)爭議點主要為：其一，何謂阻止公民訴訟的行政行為?阻止公民訴訟提起的是否僅限于民事處罰，是否還包括其他實施法律行為;其二，何謂阻止公民訴訟的訴訟類型?不得提起的公民訴訟是否僅限于以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟，是否包括以衡平法上的救濟(equitablerelief)為訴訟請求的公民訴訟。法院對此分歧很大，主要采取寬泛解釋和狹義解釋兩種態(tài)度。

其一為寬泛解釋，認為阻止公民訴訟的實施法律行為并非僅指民事處罰，還包括要求違法者守法的行政執(zhí)行命令等。寬泛解釋之目的是強調(diào)行政機關(guān)在實施法律方面的主導(dǎo)性，嚴格限制公民訴訟的提起。典型的案例是南北河流分水嶺協(xié)會組織訴賽土特鎮(zhèn)案(North&SouthRiversWatershedAssn，Inc.v.TownofScituate)[18].賽土特鎮(zhèn)經(jīng)營的一個污水處理廠因無《清潔水法》所要求的NPDES許可證向河流排污，導(dǎo)致馬塞諸塞州環(huán)境保護部于1987年頒發(fā)了一項行政命令，要求其新建廢水處理設(shè)施和改進現(xiàn)有設(shè)施。在賽土特鎮(zhèn)履行過程中，環(huán)境團體于1989年對其違反《清潔水法》的行為提起公民訴訟，要求民事處罰和衡平法上的救濟等訴訟請求。聯(lián)邦地方法院依據(jù)309(g)(6)支持了賽土特鎮(zhèn)，認為行政執(zhí)行命令可以阻止公民訴訟。環(huán)境團體在上訴審中主張，能夠阻止公民訴訟的只能是行政機構(gòu)實施的以金錢制裁為表現(xiàn)形式的民事處罰，但第一巡回法院拒絕了其主張，對309(g)(6)做廣義的解釋，認為只要行政行為已經(jīng)開始和勤勉地執(zhí)行，公民訴訟就無提起之必要了[19].

在賽土特鎮(zhèn)案中，第一巡回法院是從公民訴訟的目的之角度解釋該問題的。法院引用了聯(lián)邦最高法院在**斯菲爾德沃*尼公司訴**匹克海灣基金會公司案(Gwalt-neyoSmithfield，Ltd.V.ChesapeakeBayFound.，Inc.，)[20]的判決，即，如果把阻止公民訴訟的行政行為僅理解為必須是以金錢制裁為實施形式的話，將從根基處損害公民訴訟的作用—即對政府實施法律的補充作用;將會改變公民訴訟的作用之本質(zhì)—即從政府實施法律的空隙轉(zhuǎn)至對政府實施法律的侵擾。因為，在聯(lián)邦最高法院看來，公民訴訟僅僅是政府實施法律行為的補充(supplement)而非代替(supplant)[20].斯密斯菲爾德沃*尼案往往成為聯(lián)邦法院對公民訴訟進行嚴格限制的有力武器，“那些同情被告和仇視公民訴訟的法院都通過沃*尼案以支持這種觀點：一旦一項行政執(zhí)行行為已經(jīng)開始和勤勉地進行，公民就該違法所試圖尋求的任何類型的司法救濟都應(yīng)被阻止。”{4}

第一巡回法院不僅把公民訴訟的阻止因素由政府實施的民事處罰行為擴大到行政執(zhí)行行為，還把公民訴訟的限制類型由原告所提起的以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟擴大至以衡平法的救濟為訴訟請求的其他公民訴訟形式。第一巡回法院在賽土特鎮(zhèn)案中認為，不管是何種形式的救濟措施，對一種救濟措施所施加的限制，同樣也應(yīng)該適用于其他救濟措施。因此，不管是提起以民事處罰為訴訟請求的訴訟，還是以衡平法上的救濟為訴訟請求的訴訟，309(g)(6)都可成為公民訴訟的阻止因素{4}.第一巡回法院強調(diào)：“國會和聯(lián)邦最高法院都意識到：(1)實施《清潔水法》的基本責任在于政府;(2)公民訴訟旨在這種基本責任的補充而非代替;(3)只有在政府不能履行該法律責任之際，公民訴訟才是適合的。”{4}

此外，對309(g)(6)做寬泛解釋的典型案例還有阿肯色野生生物聯(lián)盟訴ICI美洲公司案(人rkansasWildlifeFed-erationv.ICIAmericas，Inc)。第八巡回法院遵循了第一巡回法院的判決，聲稱309(g)(6)(A)的公民訴訟的限制同樣適用于以民事處罰和衡平法上的救濟為訴訟請求的公民訴訟。

其二為狹義解釋，認為應(yīng)該嚴格按照國會立法語言進行解釋，能夠阻止公民訴訟提起的僅限于以金錢制裁為形式的民事處罰，并不包括行政執(zhí)行命令;主張執(zhí)法者對違法行為應(yīng)謹慎地選擇實施法律的方式，目的是強調(diào)公民訴訟在實施法律方面的積極作用、保障公民訴訟的有效實施。典型的案例是華盛頓公益研究組織訴**勒通毛紡織廠案(WashingtonPub.InterestResearchGroupv.PendletonWoolenMills)[22].**勒通毛紡織廠由于違反了NPDES許可證的排放限制而被聯(lián)邦環(huán)保局頒發(fā)了一項行政執(zhí)行命令，要求其改進設(shè)施以遵守NPDES許可證。隨后，環(huán)境團體提起公民訴訟請求民事處罰等救濟。在上訴審中，該工廠主張法院應(yīng)該超出309(g)(6)之文意，借鑒第一巡回法院在上述賽土特鎮(zhèn)案的判決，即行政執(zhí)行命令和行政處罰都可以阻止公民訴訟的提起。但第九巡回法院拒絕接受，認為309(8)(6)僅限于以民事處罰為表現(xiàn)形式的行政處罰;環(huán)保局沒有做出行政處罰，而是頒發(fā)了行政執(zhí)行命令，兩者是有區(qū)別的，因為行政處罰的做出需要公共通知和公眾審查等程序，而行政執(zhí)行命令卻無需這些程序{3}.

典型的案例還有西部高品質(zhì)生活聯(lián)盟訴紐約市環(huán)境保護局案(CoalitionforaLiveableWestSide，Inc.v.NewYorkCityDepartmentofEnvironmentalProtection.)[23]環(huán)境團體聲稱紐約市環(huán)保局違反其有關(guān)兩個污水處理廠的許可，提起以衡平法的救濟為請求的公民訴訟，要求紐約市環(huán)保局頒發(fā)禁止令等。環(huán)保局聲稱應(yīng)該援引賽土特鎮(zhèn)案的判決，依據(jù)309(g)(6)(A)對原告所提起的公民訴訟予以阻止。但地方法院認為，該條的阻止因素僅限于以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟，該條目的在于確保違反《清潔水法》者不會因同一違法行為而遭致雙重民事處罰，雖然法院對于政府行為應(yīng)給予尊重，但并不能據(jù)此而駁回公民訴訟{4}.2005年11月8日，在紙業(yè)、聯(lián)盟工業(yè)、化學(xué)和能源勞工國際聯(lián)合會訴**煤炭公司案(Paper，AlliedIndus.，Chem.andEnergyWorkersIntlUnionv.ContlCarbonCo.)[24]中，第十巡回法院拒絕采納第一、八巡回法院有關(guān)嚴格限制公民訴訟的判決，聲稱，309(g)(6)(A)有關(guān)公民訴訟的阻止因素僅限于原告提起的以民事處罰為訴訟請求的公民訴訟，不包括以衡平法上的救濟為訴訟請求的公民訴訟[25].

四、結(jié)語

從美國聯(lián)邦環(huán)境法律有關(guān)公民訴訟的限制的立法規(guī)定及其司法實踐來看，公民訴訟的立法限制與公民訴訟的一些本位性問題(如公民訴訟的目的、本質(zhì)、作用以及司法對美國環(huán)境法律實施的影響等)關(guān)系密切。

第一，私人實施法律就是公民訴訟的目的及本質(zhì)。從立法上看，國會在聯(lián)邦環(huán)境法律中設(shè)計公民訴訟的目的是明確的，即承認私人在實施環(huán)境法律方面的積極作用，通過公民訴訟條款賦予私人行使本應(yīng)由公權(quán)力享有的執(zhí)法權(quán)力，即私人針對法定違法情形可以提起公民訴訟。

第二，公民訴訟的作用就是彌補政府實施法律的不足，為公眾實施法律提供機會。一般而言，實施法律的權(quán)力主要由公權(quán)力行使。但公民訴訟的作用就是當政府不能實施法律(包括政府不作為違法和政府實施法律不力等情況)時，公民訴訟便可以作為“行政機關(guān)不作為的消毒劑”(an-tidotetoagencyinaction){2}通過法院來實施法律。公民訴訟的目的是為公眾提供更多的進入法院的機會以促進法律的實施{2}.

第三，公民訴訟的作用是有限的。國會雖然充分肯定了公民訴訟在實施環(huán)境法律方面的積極作用，但同時也界定了公民訴訟作用之有限性。因為，國會認為，實施法律的主導(dǎo)性權(quán)力由政府享有，公民訴訟只是一種補充{5}.由此可見，在實施法律領(lǐng)域，公權(quán)力實施法律機制占據(jù)主導(dǎo)地位，公民訴訟的作用只是為了彌補執(zhí)法機構(gòu)實施法律的不足。正是基于這種有限性功用的考慮，公民訴訟的立法限制才應(yīng)運而生。這種制度設(shè)計表明只有在行政機構(gòu)不能有效實施法律之情形下，方可啟動公民訴訟。而一旦存在政府有效實施法律之情形，則公民訴訟會受到阻止。這也告訴我們，國會試圖在有關(guān)公權(quán)力實施法律與私人實施法律之間追尋一種內(nèi)在的平衡之努力。

第四，司法對于公民訴訟限制性因素的解釋昭示了美國人看待公民訴訟功效之復(fù)雜態(tài)度;也彰顯了司法對于公民訴訟的深刻影響。爭議焦點如下：當一項行政實施行為針對同一涉嫌違法正在進行時，何種執(zhí)法行為可以阻止公民訴訟的提起;何謂“勤勉的執(zhí)法”;何謂可以阻止公民訴訟提起的因素;原告可以提起何種訴訟請求形式的公民訴訟等。法院對待這些問題的判決并非一致趨同，而是錯綜復(fù)雜，甚至態(tài)度迥異。這也使我們更全面地探究到公民訴訟在美國環(huán)境法律的實施等方面所產(chǎn)生的實際效用等。總的來說，公民訴訟的限制性因素經(jīng)由司法解釋而變得彈性十足;公民訴訟的實際功效受到司法自治的巨大影響。當法院意圖嚴格限制公民訴訟的提起、削弱公民訴訟的功效時，往往會對阻止公民訴訟的因素做寬泛解釋，傾向于把阻止公民訴訟的行政執(zhí)法行為做擴大趨勢，目的在于強調(diào)行政執(zhí)法的主導(dǎo)地位。而反之，當法院意圖重視發(fā)揮公民訴訟的積極作用、保障環(huán)境法的良好實施時，往往會對阻止公民訴訟的因素做狹義解釋，強調(diào)嚴格按照立法規(guī)定界定阻止公民訴訟的行政執(zhí)法行為之范圍，目的在于確保公民訴訟的良好實施與有效運轉(zhuǎn)。

總之，作為環(huán)境公益訴訟制度的世界典范，美國環(huán)境法上的公民訴訟制度在保障環(huán)境法的良好實施及公眾積極參與環(huán)保等方面，無疑產(chǎn)生了深遠的影響。而在公民訴訟制度體系內(nèi)對于公民訴訟的限制性因素進行特意的制度設(shè)計，也說明：在實施環(huán)境法律方面，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是行政執(zhí)法;相對于行政機構(gòu)實施環(huán)境法律機制而言，公民訴訟只是公權(quán)力實施法律機制的一種補充。因此，公民訴訟的作用是有限的。此外，有關(guān)司法判決也表明公民訴訟的限制還具有其他功效，如減輕司法制度的負擔、避免濫訴之可能、節(jié)約訴訟成本以及充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制在環(huán)境糾紛解決中的重要作用等。