我國司法改革不斷推進，改革的觸角已深入刑事和民事訴訟制度，而就行政訴訟制度的改革則稍顯滯后。但近年來，隨著行政審判體制改革的逐步推進，司法便民理念逐漸深入人心，在這樣的背景下，《行政訴訟法》的修改也被提上了議事日程，建立行政訴訟簡易程序制度可謂眾望所歸。隨著《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的發布，行政訴訟簡易程序在全國試點基層人民法院中逐漸開展，這將為行政訴訟簡易程序制度立法化提供科學的依據和可靠的經驗。

隨著現代科技和經濟的發展，利益博弈多元化，私權救濟公法化，而公權介入的責任范圍日漸寬泛，造使行政爭議類型和數量不斷增加，行政訴訟受案范圍不斷擴大，案件數量大幅遞增。于是，繁簡分流的程序設計開始成為世界各國行政訴訟體制改革的重要思潮。行政訴訟簡易程序的理念勃-興就是在此背景下為適應行政訴訟簡繁分流需要而發端的制度嘗試。但是，理念突破之余如何構建制度卻必須依賴于適應于司法實踐本身的路徑選擇。

一、如何理解行政訴訟簡易程序

(一)域外立法經驗

目前西方大多數國家的行政訴訟制度中都存在簡易程序，但因為英美法系國家行政訴訟和民事訴訟適用相同的法律和程序，所以就域外立法經驗的探究中基本上以大陸法系為主，主要涉及法國、德國和我國臺灣地區。

(1)法國的行政訴訟簡易程序

在有“行政法母國”之稱的法國，由于行政訴訟程序建立較早，并沒有明確的法律意義上的簡易程序概念，雖然并未規定簡易程序制度，但在其行政訴訟程序的設計中已體現了對簡化行政訴訟程序、提高行政審判司法效率的關注。可以說，法國是世界上最早在行政訴訟制度中體現簡易程序理念的國家。法國1973年行政訴訟法典中規定，每個行政庭設一名審判長，三名行政法官，對于行政案件的判決原則上由三名行政法官合議作出，對于某些簡單的案件則可由一名行政法官單獨判決。并在全國設立了33個地方行政法庭，規定在其轄區內可委派行政法官代表單獨判決簡單的行政訴訟案件。在這種簡易程序中，一般通過書面審查的方式進行，由法官通過審查案卷材料和雙方的訴狀及答辯狀審理并裁判行政案件。法官對于何謂“簡單的行政案件”擁有廣泛的自由裁量權。法國行政訴訟簡易程序的設置傾向于正當性，故賦予了當事人充分的程序選擇權，簡易程序的啟動與否完全由當事人自由選擇。

(2)德國的行政訴訟簡易程序

由于德國的行政訴訟程序過于冗長，大量行政訴訟案件在行政法院擠壓下下來。出于保護行政相對人的合法權益和提高行政訴訟效率兩種價值的平衡，1997年修改《行政法院法》時，建立了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡易程序制度。法院裁決是修改法引進的一種判決方式，也稱“簡易判決”，根據《德國聯邦行政法院法》第84條的規定，法院裁決適用于在事實上火法律上并無特別困難或事實之內容已臻明確的行政訴訟案件。范例訴訟，也稱標準訴訟，是為解決性質或內容相同的大宗訴訟的問題所規定的審理和裁判方式。這兩種略式訴訟程序的適用具有明顯的特點，包括不限審級、獨任制和合議制并用、實行書面審理、排除當事人的選擇權、訴訟過程的簡化、上訴與言詞審理救濟方式的選擇等。除此之外，德國還存在著一種獨任制簡易程序。根據《德國聯邦行政法院法》第6條的規定，當案件中未顯示出法律和事實上的困難并且案件不具有原則上的意義時，由法庭指定獨任法官使用簡易程序進行審理，當事人并不具有選擇權，即使法院決定不適用獨任制簡易程序進行審理，當事人也不能提出異議。但這一簡易程序只能適用于初等行政法院。

(3)我國臺灣地區的行政訴訟簡易程序

我國臺灣地區考慮的近年來法院負荷過重，人民期待司法發揮“有效法律保護”，同時考慮到避免司法資源之浪費，從訴訟經濟與效率原則出發將行政訴訟案件區分輕重，于1998年修改《行政訴訟法》時增設簡易程序，對行政訴訟簡易程序的適用范圍以及具體的程序規則等內容進行了詳細規定。就適用范圍而言，《行政訴訟法》采取形式標準的方式具體列舉了可以適用的三類案件，基本上是以訴訟標的所涉及的金額、案件的性質以及法律的規定為標準進行的劃分。也可以說其適用范圍的確定基本上以涉訴金額為主要標準，輔以對行政機關的輕微處分不服以及法律明文規定適用簡易程序的兩類案件。在具體的程序規則方面，臺灣地區《行政訴訟法》作出了細致的規定，涵蓋允許口頭起訴、采取獨任制審理、允許有條件的書面審理、判決書的簡化撰寫、采行上訴許可等貫穿訴訟全過程的幾乎所有內容。

(二)國內司法實踐

早在最高人民法院發布《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》以前，全國已經有部分基層人民法院率先開展了試點工作，并取得了較好的法律效果和社會效果，如山東青島市南區人民法院、浙江溫州市鹿城區人民法院以及海南省海口龍華區等基層人民法院。基層人民法院的實踐得到了最高人民人民法院和高級人民法院的積極回應。2009年3月17日，最高人民法院在《人民法院第三個五年改革綱要(2009—2013)》(法發[2009]14號)中首次明確提出“完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序審理規則。”此乃人民法院司法改革任務中優化職權配置的內容之一。2010年3月11日公布的《2009年最高人民法院工作報告》中指出，應當探索建立化解行政爭議新機制，完善簡易案件速裁機制，提高審判效率。在此之前，湖南、河北以及山西等高級人民法院在各自的《2009年法院工作報告》中也指出，為積極回應人民群眾對審判工作的新要求和新期待，應當大力推行簡易審、普通程序簡化審和速裁程序等措施，全面實行繁簡分流，盡可能縮短審理期限，提高審判效率，減輕當事人負擔。

在對近年來司法實踐中所采行的行政訴訟簡便程序進行分析和研究的基礎上，2010年11月17日，最高人民法院發布了《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(法[2010]446號，以下簡稱《試點通知》)，對簡易程序試點工作的具體運作提出了若干意見。隨后，行政訴訟簡易程序的試點工作逐步在全國有關基層法院展開。可以說，我國行政訴訟簡易程序經歷了“部分基層人民法院先行實踐——最高人民法院和高級人民法院積極回應——最高人民法院以司法文件形式最終確立試點”這樣一個發展過程，而有關司法改革文件和年度工作報告無疑奏響了行政訴訟簡易程序建構的主旋律，建立并完善行政訴訟簡易程序逐漸成為行政審判改革的主題詞。通過基層法院的試行以及相關經驗的探索和總結，簡易程序無疑會走進《行政訴訟法》，成為與普通程序相對應而并列存在的獨立程序制度。

二、對最高人民法院《試點通知》的解讀

最高人民法院法[2010]446號《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》要求符合法治環境較好、行政審判力量較強以及行政案件較多的有關基層人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點工作。《試點通知》相較原行政訴訟法框架體系具有創新性和先進性。首先，指出了簡易程序的適用范圍，規定了兩類基于案件性質和涉訟金額的案件在符合“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”的情形下可以適用簡易程序，同時賦予當事人一定的程序選擇權，并將發回重審以及按照審判監督程序再審的案件排除在外;其次，規定了當事人同意，適用簡易程序審理行政案件可以適用獨任審理，這樣多元化的審理模式有助于提高司法效能，消除“合而不議”、“陪而不審”等浪費司法資源的現象，體現出當事人主體意識的回歸;最后，就簡易程序的具體程序規則作出了規定，如起訴方式多樣化、傳喚與送達方式簡便化、庭審環節簡易化、程序轉換靈活化等。《試點通知》對于行政審判實踐中無規范可作依據的情形具有一定的緩解作用，但不可否認，《試點通知》中簡易程序的適用范圍、審判組織、審理規則等內容過于原則，缺乏可操作性。在某些具體建構上存在一定的不合理之處，尚需進一步完善。在《試點通知》推行的過程中，一些法院的試點情況也因為此類原因遇到了不小的困難。

《試點通知》第1條規定的簡易程序適用標準并不明確且范圍過于狹窄。《試點通知》自公布之日起，學者們均認為其采取了“概括——列舉——排除”的方式規定了簡易程序的適用范圍，但筆者認為這是對通知內容的部分誤讀。首先第1條規定“下列第一審行政案件，基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的，可以適用簡易程序審理”，然后列舉了“

(一)涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件;

(二)行政不作為案件;

(三)當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件。”由此觀之，該“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”僅用于限定上述三類案件的適用，并不如學者們所言是簡易程序適用范圍的概括規定，明顯它將大量可以適用簡易程序的案件排除在外，也就是說《試點通知》對于簡易程序的適用具有極強的限縮性。但相反，若以大部分的學者理解的角度而采概括的認識，其適用范圍的規定又被認為彈性過大，如部分學者所舉的行政不作為的案件，它所涉及的一部分“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”而另一部分則不是。而采行前后兩種理解之角度得出的解釋并不相同，從筆者的視角出發，對于此類問題已經附上了“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”的條件，所以并不存在問題，而從大部分學者的角度出發則對此提出了責難。但若以“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”為限縮條件進行理解，也許會使《試點通知》陷于體系混亂的批判，因為這一條件對于“(一)涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件”并不具有作用，因為該項規定本身就完全符合要求，并不需要將之納入需要限制的案件范圍之內。對于“當場作出決定的”行政案件是否可以擴大解釋為行政機關依照簡易程序作出決定的案件也存在疑問。可以看出，《試點通知》第1條的規定以及其所表現出來的立法思想并不能為我們所正確理解，這在實踐中必然容易造成混亂。

《試點通知》第3條規定“適用簡易程序審理的案件，經當事人同意，人民法院可以實行獨任審理。”但這一規定的審判主體過于原則。首先，沒有明確獨任審理和簡易程序之間的關系。從域外經驗來看，簡易程序與獨任審判之間并不存在絕對的對應關系，獨任制審理只是一種庭審審判組織形式，簡易程序可以適用獨任審判，也可以適用合議庭審判。將是否采取獨任制審理與構建有差別的訴訟程序進行簡單相連并不具有科學性，而通過《試點通知》并不能看出對這一問題的態度。其次，對獨任制審判如何啟動的問題，《試點通知》規定“經當事人同意”，但現實的行政訴訟中，因為當事人雙方的力量相差懸殊，獨任制審判很有可能對加劇原告的訴訟風險，而難以獲得其同意，而對于當事人并不同意實行獨任制審理時應該如何處理的問題，《試點通知》并沒有相關規定。

除開適用范圍以及審理組織以外，《試點通知》還對簡易程序中起訴與傳喚方式、庭審程序規定了具體規則，但相關規定缺乏科學性。首先，就被告提高答辯狀與提供作出行政行為時的證據、依據的時間與普通程序并沒有差別，此外，《試點通知》在庭前準備中只規定了被告提交答辯狀等期間，并沒有就法院立案審查期限作出規定。其次，司法實踐中，大量的案件通過原告撤訴的方式結案的，但《試點通知》中并沒有規定簡易程序中和解或調解程序;再次，《試點通知》第5條規定庭審環節應當簡化或者合并，但并沒有細化哪些環節可以，變相增加了庭審程序的隨意性。再次，《試點通知》規定當當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續適用簡易程序的，應當轉入普通程序審理，并沒有規定已經適用普通程序的刑偵案件能夠轉化為簡易程序以及如何操作等問題。這與我國的司法審查體制具有不可分割的聯系，在使用立案受理制度的我國，在案件受理階段，法院(立案庭)無法知曉被告和第三人的意思表示，及原告表示自愿選擇適用簡易程序，而且也無法判斷行政訴訟案件是否屬于“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”，無法確定是否適用簡易程序，若在立案階段通過適用普通程序受理后，在審理過程中可否征得各方當事人同一轉入簡易程序，對此制定者并沒有給出說明及理由。因此，在《試點通知》基礎上對行政訴訟簡易程序之你孤獨進行再構建成為必然與可能。

三、進一步完善我國行政訴訟簡易程序的構想

由于最高人民法院法[2010]446號《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》將簡易程序案件的適用條件確定為案件事實清楚、法律關系簡單，但并未厘清行政訴訟簡易程序案件立案和審理的界線，后來部分試點法院在開展試點工作中便引發了簡易程序究竟是“獨立的程序”還是“審理中程序簡化措施”的爭論。于是在行政訴訟簡易程序的制度構想上也面臨著兩種不同的思路。一種思路認為“簡易程序”應當參照民事訴訟簡易程序一般是一套與普通程序完全分離的封閉式的制度，也就是說，從簡易程序案件的立案受理，到移送審查、開庭審理，直至裁判送達，它都應該在一個獨立的制度系統內實施。另一種思路認為簡易程序并非是一套完全封閉的制度體系，而是審判人員在辦理特定案件中采取的一系列提高審判效率的手段措施的總稱，它并不獨立于行政訴訟一般程序，而只是一般程序在具體案件中的簡化。

筆者認為，若打造一套與普通程序完全分離的封閉式的制度，必然在案件受理階段即應明確適用簡易程序審理行政案件的受案范圍，但最高人民法院法〔2010〕446號《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》中設定的案件事實清楚、法律關系簡單的標準比較模糊，如何界定事實清楚和法律關系簡單，往往須通過具體審理才能判斷，因此在案件立案時通過主觀判斷即對案件予以分類其實并不具有科學性。另外還有一種觀點，認為可以參照民事訴訟制度對訴之要素的分類來界定簡易程序的范圍，比如以行政訴訟的訴訟標的或訴訟請求的分類為標準，但這種分類仍然存在問題，以前者例，訴訟標的(可訴行政行為)的類型與“案件事實清楚和法律關系簡單”的要求并沒有法理上的邏輯聯系，通過對行政訴訟訴訟標的的分類來判斷是否適用簡易程序缺少法理支持;以后者例，雖然訴訟類型化是未來行政訴訟改革的方向，但訴訟類型化本身與“案件事實清楚和法律關系簡單”的要求同樣沒有法理上的必然聯系，且我國行政訴訟法并未設定訴訟類型確定之訴，對具體案件中訴訟類型的判斷往往仍然在案件審理中予以確認。基于上述觀點，在案件未審理之前，很難明確是否屬于“案件事實清楚和法律關系簡單”，因而行政訴訟簡易程序的啟動顯然無法像民事訴訟簡易程序一樣從案件立案時開始。另則，從實踐操作層面看，若簡單將“案件事實清楚、法律關系簡單”確立為立案條件，將給立案部門帶來很大的困惑。行政訴訟一般舉證原則為被告承擔舉證責任，原告起訴時遞交的往往為稀少的證據材料甚至僅憑一紙訴狀，而要求立案部門僅憑非常少的資料即判斷是否適用簡易程序是非常不切實際的;另外還可能增加部門間齟齬的風險，因為對是否適用簡易程序最有判斷資格的應是審判業務庭，若立案部門立為簡易程序，而業務部門認為不應立為簡易程序，重新啟動簡轉普程序，無疑另增加了司法負擔。基于以上理由，筆者認為應將簡易程序的制度構建模式設定為審判人員針對特定案件所采取的提高審判效率，簡化訴訟成本的采取的一系列手段措施的總稱。

(一)行政訴訟簡易程序的適用范圍

簡易程序的適用范圍是構建簡易程序制度的核心問題，如何選擇適當的標準，以便用簡易程序處理那些真正適用處理的案件，這是構建簡易程序的核心課題。

1.簡易程序適用范圍的標準選擇與規定方式

從域外有關簡易程序的立法和實踐來看，如前文所提及的法國、德國和我國臺灣地區，簡易程序適用范圍的確定標準與規定方式不盡相同。法國《行政訴訟法》雖沒有簡易程序的法律概念，但在訴訟制度中體現了簡易程序的思想，而簡易程序的適用事實上采取由法官對行政案件簡易程序的適用范圍進行自由裁量，法官針對“簡單的行政案件”可以適用簡易程序進行審理。德國因為有“法院裁決”、“范例訴訟”以及“獨任制簡易程序程序”，“法院裁決”和“獨任制簡易程序”采用實質標準，而“范例訴訟”則采形式標準，其中主要是概括式規定。我國臺灣地區則采形式標準，主要以涉訴金額，輔之以案件的性質作為確定標準，用列舉的方式詳細規定了適用簡易程序的案件范圍。歸而言之，就確定標準而言，存在著實質標準、形式標準和混合標準三種形式;就規定方式而言，存在著概括式、正面列舉式、排除列舉式和混合式四種方式。一般而言，概括式以實質標準為表述內容，對適用范圍進行原則、抽象地規定，留給法官的自由裁量權過于寬泛，不同的法院和不同的法官對實質標準的理解千差萬別，容易隨意適用簡易程序的亂象，這種模式的建立需要高度的司法獨立、司法公正以及司法信賴感作為支撐，在司法權威尚未建立的情形下匆忙適用可能會適得其反。正面列舉式則將形式標準予以歸納總結作為簡易程序適用的案件范圍，具有清晰明了、易于操作的優點，但因為此種規定方式的限制性無法與行政案件的多樣性形成良好互動，難以適用現實需要且可能阻礙簡易程序功能的發揮，單純采行此標準和方式的也不多。混合式的規定方式與混合式的確定標準因為兼具了前兩種方式和標準的優勢而得到大多數學者的支持。在構建行政訴訟簡易程序時，究采何種形式和標準則成為必須首先解決的問題。

2.我國行政訴訟簡易程序適用范圍的規定方式和確定標準

以域外的立法經驗以及我國《民事訴訟法》及相關司法解釋為參照依據，就現階段我國建構行政訴訟簡易程序而言，宜采概括——正面列舉——排除列舉這一混合方式，詳言之對正面列舉的案件法院應當可以適用簡易程序，而對排除列舉的案件則不應當適用，除此之外的案件則可以由法院依裁量決定是否適用。這樣既可以保證簡易程序適用范圍的開放性，又可以合理限制法官自由裁量，更具可操作性。

(二)行政訴訟簡易程序的啟動方式

就理論而言，簡易程序的啟動有法院依職權決定和當事人選擇適用兩種方式，而基于公正和效率的權衡可能作出不同的選擇。為解決案件的積壓，德國的簡易程序側重于效率而未賦予當事人選擇適用簡易程序的權利;但法國在未受到案件數量激增的壓力下則更注重于公正的追求和簡易程序的正當性，賦予了當事人選擇適用的權利。當事人的程序選擇權使其有機會決定對實體利益或程序利益的優先追求方向，符合當事人意思自治和處分權原則，有利于提高當事人參與訴訟的積極性。符合我國建構行政訴訟簡易程序保護行政相對人合法權益的初衷，同時可以擴張當事人程序主體性并且能夠使當事人提高對簡易程序的可接受度。但就當事人選擇適用而言，存在當事人的絕對選擇權和相對選擇權。前者乃指簡易程序的啟動完全由當事人決定，即使法院認為可以適用也應當以當事人同意為條件，后者是指當事人雖然可以選擇適用簡易程序，但是否適用簡易程序的最終決定權在于法院，也就是說法可以依職權就法理正面列舉的案件決定適用，在當事人提出申請適用簡易程序時也必須經法院審查同意后方可適用。可以說為了兼顧公正與效率，賦予當事人相對選擇權是比較適宜的。但應當說明的是，即使當事人不享有絕對選擇權，但當事人仍然享有在法院依職權決定適用的情形下提出異議的權利。對于當事人提出異議的期間，考慮到行政訴訟被告負證據提出責任的特征，不宜仍以民事訴訟法的舉證期限屆滿為據，以開庭審理前為界限是值得考慮的選擇。

此外，就法院法院依職權決定和法院審查決定究竟由立案庭還是行政庭作出決定，此問題涉及法院立案庭和行政庭的設置和分工。這雖不涉及簡易程序立法時的內容，在卻可能影響簡易程序的適用，有必要予以說明。在我國，當事人提起訴訟必須由立案庭首先審查是否符合行政訴訟法第41條規定的起訴條件，然后再決定分配給行政審判庭審理。但因為我國長期以來將起訴條件和訴訟要件混在一起而賦予了立案庭審理具體訴訟請求和事實根據的權利，這一現象對于簡易程序的啟動也產生了不小的影響。就目前實行立審分離的狀況出發，似乎意味著立案庭享有決定權。但從實踐角度而言，毋寧可以說，立案庭和行政庭均可以決定適用簡易程序并且行政審判庭具有修正立案庭決定的權利。立案庭作為受理機關，其并不享有實體審查權，立案時雖可以對案件的類型和請求金額等做出判斷，但就涉及的事實或法律關系等問題并不能保證判斷的正確性，即使其告知當事人以簡易程序審理，若嗣后發現不屬于可以適用的范圍，行政庭也可以轉入普通程序審理;反之，若行政庭發現可以適用簡易程序而立案時并未決定，也可以決定適用簡易程序并告知當事人，若符合實質標準而當事人立案時并未提出選擇適用而在審前準備階段作出選擇，經行政庭審查也可以決定適用。這給予我們這樣的啟示，為了簡易程序在實踐中順暢的運行，必須就立案庭與行政庭的分工與協作問題制定相關的程序規則，這樣才能讓簡易程序的適用從起訴受理階段開始就能得到實現。

(三)行政訴訟簡易程序的適用法院

關于行政訴訟簡易程序適用主體的爭議主要在中級法院審理的第一審行政案件能否適用的問題。有學者指出，簡易程序只能由基層人民法院在第一審程序中適用。因為我國基層人民法院審理的案件一般案情簡單、事實清楚、法律關系明確，而中級以上人民法院管轄的案件，案情一般比較復雜、重大，或影響較大，或被告的級別較高，對這類案件必須審慎處理，不具備適用簡易程序迅速審結的條件。但近年來，提高行政案件級別管轄層級的呼聲越來越高，甚至可以說大勢所趨。中級法院開始承擔大量行政訴訟初審工作，其審理的行政案件中時常存在簡易程序適用范圍內的案件，尤其是以被告行政機關的級別為劃分標準的中級法院的受案范圍中，這些案件一部分是案件性質輕微、基本事實清楚、主要法律關系明確、爭議不大、社會影響面小的，將其排除在簡易程序適用范圍之外仍存疑義。應當說中級法院審理的案件只要滿足實質標準和形式標準仍然應當將其納入簡易程序的適用范圍，也就是說，中級法院也應當成為簡易程序的適用法院。或者說未來的立法和修法應當作這方面的考慮。

(四)行政簡易程序的審判組織形式

行政訴訟簡易程序究竟適用合議制還是獨任制進行審理，各國和地區的規定不盡相同。法國《行政訴訟上法》規定對于行政案件的審判原則上實行合議制，但行政法庭在其管轄范圍內，可以委派一名行政法官代表，單獨判決簡易的行政訴訟案件。德國在行政訴訟簡易程序的操作中采取獨任制和合議制并用的形式，一審適用簡易程序由一名法官進行獨任審理;二審適用簡易程序，一般由一名法官審理，例外的情況下由三名以上法官組成合議庭審理。我國臺灣地區《行政訴訟法》第232條規定，行政訴訟簡易程序在獨任法官面前為之。而我國民事訴訟法和刑事訴訟法也規定簡易程序由審判員獨任審理。因此大部分學者認為行政訴訟簡易程序也理所應當適用獨任制審理。筆者認為，從簡易程序設計的價值序列來看，由于適用簡易程序案件的條件即為法律關系比較清晰，事實比較清楚，爭議不大，比較簡單的案情決定了辦理該類案件的難度并不會太大，因而對該類案件需要多個合議庭成員通過思考合力從而保證案件恰當處理的要求也相應較小，故對于此類案件，更重要的價值需求是效率問題。獨任審判對于現行訴訟程序的效率意義主要表現在兩個方面，首先是確保靈活性，獨任制開庭安排無須考慮合議庭其他成員的時間，可以根據當事人的需要安排開庭時間。其次是確保即時性，獨任制相對合議庭制，法官更容易也更愿意徑直當庭裁判。

(五)行政訴訟簡易程序的具體程序設想

行政訴訟簡易程序的設計應體現在起訴、傳喚、開庭審理、程序轉換和審限等各個方面。

在起訴、答辯、傳喚方面，應該活用起訴方式并且縮短立案受理期限以及答辯期限。具體應當規定適用簡易程序審理行政案件，原告既可以訴狀起訴，也可以口頭起訴。原告口頭起訴的，書記員應當將當事人的基本情況、聯系方式、訴訟請求、事實及理由予以準確記錄，并將相關證據予以登記。筆錄內容應交由原告核對無誤后簽字確認。在傳喚方面，人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便方式隨時傳喚當事人和證人，通知其他訴訟參與人到庭參加訴訟不受普通程序有關規定的限制。

在開庭審理方面，應當將簡化的階段和環節具體化，首先對于一些比較繁冗但審判功能并不大的程序予以了刪減，以實現優化庭審的效果。訴訟權利義務的告知本應是一個前開庭職責，不應納入庭審程序中占據開庭資源;書記員在開庭前核對了到庭當事人身份的，開庭后經審判人員確認即可，沒有必要再逐一核對到庭當事人身份;各方當事人已經知悉對方訴訟意見的，沒有必要再在開庭時誦讀書面意見，因為對于一個訴而言，最重要的明確訴訟標的，當原告起訴標的明確以后，被告及第三人的意見可以在舉示證據和發表質證意見的過程中完成。其次，對于不同的案情，審判人員在簡易程序中可以靈活使用不同的審理模式，比如針對訴權爭議糾紛的審查，法院需要查明的并不是實體案件的事實，而僅是涉及法院是否適用裁駁條款的要件事實，且該事實的證明責任往往不由被告承擔(起訴期限除外)，因此，承辦法官可針對關鍵事實，主動以糾問式方式了解關鍵事實，也就是第八條所稱依職權查明案件事實;針對訴訟各方對案件的要件事實并無爭議，且對案件處理有一定共識的案件，其爭議焦點主要是適用法律部分，體現在觀念分歧、定性分歧，法律解釋分歧上面，對于此類案件，溝通交流應是實現解決觀念分歧很重要的方式，因此對于此類爭議的開庭，其審判方式應力求增加雙方溝通交流和辯論商議的頻率和意愿，圓桌座談式審判方式最早出現在少審審判方式中，具有促進雙方有效溝通和管控分歧，有助于達成妥協實現雙贏的功能。對于此種審理模式，形式上可表現在法庭擺設的圓桌化，庭審模式的會議性、商討性和參與性。當然本條只是表達一種理念，試點法院可以秉持該理念進行嘗試。至于其他簡易程序審理的案件，因為雙方仍然存在事實爭議，因此開庭舉證質證化解仍不能省略，但由于雙方舉示證據較少，事實分歧也不大，爭議焦點明確，可以不受普通程序庭審各階段順序的限制，法庭調查和法庭辯論可以同步或交替進行。必須強調的是，對于簡易程序開庭模式而言，雖然庭審方式相較普通程序開庭有所改變，但訴訟模式基本框架仍然應予以確立，審判人員應對雙方無爭議的證據和事實予以確認，并總結雙方爭議焦點。

在程序的轉換方面，程序的轉換包括簡易程序向普通程序的轉換和普通程序向簡易程序的轉換。目前,通說認為若當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續適應簡易程序的，應當轉入普通程序。但就當事人提出異議的期間未作規定，筆者認為若當事人對適用簡易程序審理行政案件有異議的必須在第一次開庭審理前提出，經審查異議成立的，應當將案件轉入普通程序審理，并將合議庭的組成人員及相關事項依書面形式告知雙方當事人;異議不成立的，口頭告知當事人并將上述內容記入筆錄。審判人員發現不宜繼續適用簡易程序應當在審限屆滿之前及時作出決定并將合議庭的組成人員及相關事項依書面形式告知雙方當事人。轉入普通程序審理的，審理期限自立案之次日起計算。而就普通程序審理的行政案件在審理過程中可否轉入簡易程序進行審理，《試點通知》并未作出任何規定，不同學者對此問題也存在著明顯分歧。有的認為已適用普通程序審理的行政案件，考慮到審判的嚴肅性以及程序的安定性等因素不能轉為簡易程序;也有認為對于本屬于簡易程序適用范圍的案件，由于法院認識不清而使用了普通程序，既然在審理過程中對案情的認識發生了變化，就不能將錯就錯，而應當允許將其轉換為簡易程序，但必須在開庭之前提出。對于此問題，筆者認為其在司法實踐中的意義在于業務部門受理案件后如何將按普通程序案件立案后的案件轉化為簡易程序審理案件的問題。若適用普通程序審理的行政案件屬于簡易程序適用范圍中正面列舉的案件類型，法院可以在第一次開庭審理前轉入簡易程序并告知雙方當事人，當事人對此享有異議權。若已經適用普通程序審理的行政案件僅被認為符合簡易程序適用的實質標準，那么為維護程序的安定性仍應當適用普通程序進行審理。

關于審理期限的問題，雖然不少學者和試點法院對簡易程序的審理期限由不同意見，但因最高院試點通知明確規定了45天的審理期限，且筆者認為最高院的規定既滿足了提高審理期限、提高審判效率的要求，又考慮到了訴訟實踐的現實需要，沒有必要另行異議，故適用簡易程序審理行政案件，應當在立案之日起1個月內審結。

(六)關于行政訴訟的調解

傳統觀點認為行政爭議涉及到行政行為的合法性與公共利益不能和解及調解，人民法院只能對行政行為是否合法性作出二選一的價值判斷，這一思想以立法的形式規定在《行政訴訟法》第50條。但在司法實踐中大量行政案件以和解和調解的方式結案，為彌補相關制度的空白，最高人民法院在2008年除制定了《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，但行政案件的和解和調解制度至今尚無確立。司法實踐中也是通過被告改變具體行政行為而原告撤訴這種迂回的方式進行處理。《行政訴訟法》的修改尚需時日，但行政訴訟簡易程序的逐步開展可以為建立和完善和解和調解程序提供試驗的場所和機會，而且行政案件的和解和調解在尊重當事人基本程序性權利和實體權利的基礎上可以及時化解行政糾紛實現司法資源的合理配置，這與簡易程序的價值取向是一致的。也許質疑之處在于行政訴訟的特殊性是否可以與和解或調解程序相容。但我們已經看到基于行政行為不可處分性的特征而采的否定態度在行政行為日益類型化和多樣化的現實下已顯得格格不入，況且現在的行政機關的自由裁量權已經相比以往得到很大的擴展，這也為行政案件的和解和調解創造了條件。應當說在無損公共利益的的基礎上，在雙方當事人自愿的基礎上，適用簡易程序處理的行政案件可以允許當事人進行和解或調解，并且應當那進一步明確其效力，也就是說當事人達成和解協議申請撤訴或請求法院制作調解書，調解書具有與判決書同等的法律效力。

結語

社會經濟不斷發展，行政案件不斷增多，一些冗長無用，繁文縟節式的程序設計已經無法適應現實的需要。要及時、妥善的解決行政糾紛，需要法官在日常的司法活動中充分發揮能動性，在“法律”和“事實”、“嚴格依法”與“依循情理”、“審判”與“調解”之間進行靈活的選擇，努力打通“規則治理”與“糾紛解決”的知識體系障礙，在正式規則與非正式規則相互尊重、相互合作的基礎上解決糾紛。行政案件的逐年增加，其與行政審判資源緊缺之間的矛盾也會逐步凸顯，立法和司法必須積極探索并創建合作開放型的行政審判模式和多元化的行政糾紛化解機制等可行制度，為行政訴訟簡易程序的有效運行提供良好的外部環境。