一、基本案情

2005年1月，**公司因貨物申報情況與實際進口貨物不符，被某海關科處罰款人民幣35萬元，有關《行政處罰決定書》于1月20日送達**公司，該公司對此未提出異議并執(zhí)行了處罰決定。2005年3月中旬，**公司獲悉海關對另一公司相似的申報不實行為只罰款人民幣10萬元，該公司認為某海關先前對其作出的處罰決定過重，有悖于過罰相當原則，遂于4月1日向某海關的上一級海關申請行政復議，請求復議機關考慮其實際過錯程度重新進行量罰。復議機關經(jīng)審查認為，**公司針對某海關處罰決定提出的復議請求已超出《行政復議法》所規(guī)定的申請時限，且不存在延誤期限的法定事由。鑒于此，復議機關根據(jù)《行政復議法》和《海關實施〈行政復議法〉辦法》的有關規(guī)定，對**公司的復議申請作出不予受理決定。

二、法律提示

本案涉及復議申請期限問題。復議申請期限是行政復議法中的一個重要的程序性規(guī)定，管理相對人是否在規(guī)定期限內(nèi)對行政機關的具體行政行為提出異議，直接決定著復議機關能否接受其復議請求，關系到整個行政復議程序能否正常啟動。行政復議實行“不申請不復議”原則，提出復議申請是啟動行政復議程序不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)，公民、法人或者其他組織申請行政復議須具備一定條件，條件之一就是要在法定期限內(nèi)提出復議申請，否則將視為其自動放棄通過行政復議獲得相應救濟的權(quán)利。

關于行政復議的申請期限問題，《行政復議法》第九條明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算(《海關實施〈行政復議法〉辦法》對上述問題也有相同規(guī)定)。

法律對行政復議的申請期限作出限制性規(guī)定主要有兩方面作用：一方面，規(guī)定一定的期限，在此期限內(nèi)，管理相對人一方如果認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以隨時提出復議申請，有利于其合法權(quán)益;另一方面，如果不對申請復議的期限加以必要限制，就會因為時過境遷以及各種因素的變化，致使復議機關對很長時間以前發(fā)生的具體行政行為難以查清有關事實，從而影響其對上述行為的合法性和適當性作出公正、準確的判斷;同時，在具體行政行為經(jīng)歷很長一段時間以后，依據(jù)其所產(chǎn)生的法律后果已經(jīng)成為現(xiàn)實的行政管理秩序的一部分，如果再對該行為予以改變(撤銷或變更)，不利于行政管理秩序的穩(wěn)定。因此，法律對復議申請期限作出限制性規(guī)定，有利于促使申請人及時提出復議申請，保證行政爭議適時得到解決，確保行政管理秩序的穩(wěn)定。

根據(jù)《行政復議法》和《海關實施〈行政復議法〉辦法》的有關規(guī)定，除法律有特殊規(guī)定的情形外，申請行政復議的期限是公民、法人或者其他組織自知道有關具體行政行為發(fā)生之日起六十日內(nèi)。應該說，上述規(guī)定本身并不難以理解，但實踐中許多復議申請人由于對其中一些具體問題缺乏正確認識，未能在法定期限內(nèi)提出申請，以至于喪失了通過復議程序?qū)で笮姓葷臋?quán)利(從海關復議實踐來看，絕大多數(shù)不予受理的復議案件均是由于申請人超期復議所致)。為減少和避免上述情況的發(fā)生，確保管理相對人充分行使法律所賦予的復議權(quán)利，本文將結(jié)合有關規(guī)定，重點說明以下問題。

(一)“知道”發(fā)生具體行政行為有哪些標準?

根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，行政復議的申請期限，是從管理相對人知道具體行政行為發(fā)生之日起計算的，從該日之后起的六十日內(nèi)，管理相對人有權(quán)申請行政復議。那么，如何判斷管理相對人“知道”具體行政行為的發(fā)生呢?實踐之中，根據(jù)具體行政行為作出方式的不同，認定的標準也有所不同：如果海關以書面方式作出某一具體行政行為，則管理相對人收到有關書面決定之日(即有關文書送達之日)就是其知道海關作出某具體行政行為的日期，由于實踐中海關絕大多數(shù)執(zhí)法行為都是以書面方式作出的(如行政處罰決定書、稅款繳款書等)，該標準是認定管理相對人復議申請期限時間起點的一種主要方式;如果海關作出具體行政行為的書面決定是通過公告形式送達的，則以公告注明的日期或者以公告的日期，作為管理相對人知道具體行政行為的日期;如果海關作出具體行政行為后不送達書面決定，則按照管理相對人所主張的實際知道具體行政行為的時間，作為其知道具體行政行為的日期，作為被申請人的海關對此有異議的，應說明理由并提供相關證據(jù)，由復議機關根據(jù)事實情況，按有利于管理相對人的原則作出認定。

需要說明的是，《行政復議法》第九條中所規(guī)定的“知道”，是指法律上的推定，所謂“推定”是指不論管理相對人實際上是否知道行政機關作出具體行政行為，只要客觀上存在知道的條件和可能(譬如有關法律文書已送達當事人)，復議機關就有權(quán)推定管理相對人“應當知道”具體行政行為已經(jīng)作出這一事實。由于管理相對人自身過錯，應當知道而沒有知道行政機關作出具體行政行，致使超過規(guī)定期限申請復議，復議機關有權(quán)不予受理。例如，某律師作為某公司的委托代理人負責與海關接洽，代為辦理簽收海關《行政處罰決定書》等事項，其在簽收《處罰決定書》后，因工作疏忽沒有及時向某公司告知有關情況并遞交法律文書，致使該公司未能在法定期限內(nèi)申請行政復議。在此情況下，復議機關有權(quán)推定某公司在其代理人簽收《行政處罰決定書》之日即是其應當知道海關作出具體行政行為的日期，該公司未在此后的六十日內(nèi)申請復議，系由于其代理人的過錯造成的，不屬于《行政復議法》規(guī)定的可以延期申請復議的“正當事由”，其超出規(guī)定期限所提出的復議申請不應予以受理。

(二)具有“持續(xù)狀態(tài)”的具體行政行為復議申請期限如何確定?

所謂具有“持續(xù)狀態(tài)”的具體行政行為，是指行為方式對外表現(xiàn)為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的具體行政行為。例如，海關依據(jù)《海關法》第六條規(guī)定對有走私犯罪嫌疑的當事人或者對涉嫌走私的貨物、物品所采取的扣留措施，就是一種典型的具有持續(xù)狀態(tài)的具體行政行為。在海關執(zhí)法實踐中，由于此類具體行政行為與非持續(xù)狀態(tài)的具體行政行為對管理相對人所造成的影響存在較大差異，因此對此類行政行為的復議申請期限，海關規(guī)章作出了特殊規(guī)定。《海關實施〈行政復議法〉辦法》第九條規(guī)定，“海關的具體行政行為(包括作為與不作為)是持續(xù)狀態(tài)的，提出行政復議申請的期限自該具體行政行為終了之日起計算”。如何理解上述規(guī)定呢?我們以海關扣留行為為例加以說明。例如，某海關于2004年3月10日以涉嫌走私為由扣留了某公司一批進口貨物，并向該公司出具了扣留憑單。該海關后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認定該公司走私證據(jù)不足，遂于同年4月15日對上述貨物解除了扣留。根據(jù)《海關實施〈行政復議法〉辦法》的規(guī)定，某公司如果不服海關扣留貨物行為，可在海關解除扣留決定作出之日(即扣留行為終了之日)起六十日內(nèi)向有管轄權(quán)的復議機關申請復議，而并非是在收到海關扣留憑單之日起的六十日內(nèi)申請復議，這就是《海關實施〈行政復議法〉辦法》對具有“持續(xù)狀態(tài)”的海關具體行政行為復議申請期限作出的特殊規(guī)定。當然，該公司也可以在收到海關扣留憑單后立即提出復議申請，但與前者在復議請求事項上將有所差異。在海關作出扣留決定后(扣留行為持續(xù)期間)申請復議，某公司可請求復議機關依法撤銷被申請人實施扣留這一具體行政行為，而如果某公司在扣留行為終了后申請復議，由于扣留行為本身此時已不存在，要求撤銷該行為沒有實際意義且無法操作，因此申請人在此情況下只能要求復議機關確認被申請人扣留行為違法。對于上述兩種情形，復議機關均應予以受理并作出相應決定。

(三)哪些情形可以延期申請行政復議?

一般情況下，管理相對人應當嚴格遵守復議申請期限，在規(guī)定時限內(nèi)提出復議申請。但為充分保障管理相對人的合法權(quán)益，針對實踐中出現(xiàn)的某些特殊情況，行政復議法也作出了適當延長復議申請期限的規(guī)定。《行政復議法》和《海關實施〈行政復議法〉辦法》規(guī)定，“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算”。據(jù)此，復議申請期限在以下兩種情況可予以延長：一是因“不可抗力”而延誤期限，這里的“不可抗力”是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。其中“不能預見”是指根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和正常認知能力，一般社會個體對某類情況的發(fā)生事前不可預見;“不能避免并不能克服”是指盡管已盡到最大努力并采取了一切可以采取的防范措施，一般社會個體仍不能避免某類情況的發(fā)生亦無法克服由此產(chǎn)生的后果，上述三項條件必須同時具備方構(gòu)成不可抗力。同時，不可抗力作為一種不受人主觀意志支配的客觀情況，通常表現(xiàn)為某些自然現(xiàn)象(如地震、臺風等自然災害)和社會現(xiàn)象(如戰(zhàn)爭、罷工等社會問題)。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，如果因出現(xiàn)不可抗力情事致使申請人的行動受阻而無法在法定期限內(nèi)提出復議申請，復議申請期限可暫時中止，待不可抗力事由消除后再繼續(xù)計算。二是因“其他正當理由”而延誤期限，例如，公民突患急病、重病，法人或其他組織處于合并或分立階段以及行政機關對管理相對人申請復議進行阻撓等情況，致使管理相對人難以正常行使復議申請權(quán)。在此情況下，復議申請期限也應適當予以延長。

(四)未在規(guī)定期限內(nèi)申請復議是否還有其他救濟途