行業各直屬單位，國家局、總公司機關各部門、各單位：

　　現將《中國煙葉生產可持續發展規劃綱要（2006——2010）》印發給你們，請認真組織實施。

　　二〇〇六年二月十日

中國煙葉生產可持續發展規劃綱要（2006——2010）

　　煙葉是煙草行業發展的基礎，煙葉生產的可持續發展事關行業發展全局。為實現中式卷煙原料的有效供給，保證大企業、大品牌戰略穩步實施，促進煙草行業的平穩發展，提升中國煙草總體競爭實力，特制定本綱要。

　　一、煙葉生產現狀和面臨的形勢

　?。ㄒ唬熑~生產現狀

　　我國煙葉產區分布廣泛，生態環境多樣，自然條件總體適宜，主產煙區集中在農村經濟欠發達的省份和地區。1998年以來，按照“市場引導、計劃種植、主攻質量、調整布局”的煙葉生產指導方針，以及“控制總量、提高質量、優化布局、優化結構”的煙葉工作重點，煙葉生產走上了規模穩定、質量提高、效益改善、秩序好轉、管理加強的良性發展軌道，保持了平穩發展的良好態勢。

　　煙葉規模穩定，產銷協調夯實了行業持續、穩定、協調、健康發展的基礎。近年來，煙葉種植面積穩定在1500萬畝左右，煙農360萬戶左右，生產煙葉3600萬擔左右，收購加工能力基本配套，煙葉供求關系總體平衡。產區逐步向適宜區轉移，生產集中度逐漸提高，30萬擔以上重點地市級公司煙葉收購量占全國的80%左右。形成了以烤煙種植為主，白肋煙、香料煙、地方名優晾曬煙種植為輔，植煙面積南方煙區約占80%、黃淮煙區約占14%、北方煙區約占6%的種植格局。

　　煙葉質量的不斷提高為中式卷煙的發展奠定了良好基礎。依靠科技進步，緊緊圍繞煙葉質量這一核心，大力倡導自我創新及消化吸收國際先進技術。通過“四項技術”的成功研發和推廣，形成了適宜我國生態條件的煙葉生產技術框架和技術標準，科學規劃建設了一批優質煙葉生產基地和標準化生產示范區，部分地區煙葉質量已接近國際先進水平。

　　煙葉生產經營管理能力的進一步增強為煙葉生產可持續發展創造了適宜條件。實施總量控制，保持規模穩定，實現供求平衡，加強企業內部經營管理和成本費用控制，煙葉經營效益不斷提高，企業自我發展能力不斷增強。

　　煙葉流通秩序的好轉為營造良好市場環境提供了可靠保障。通過強化內部監管，全面推行并規范合同制，整頓流通秩序，統一有序、適度競爭的市場環境初步形成，煙葉資源配置效率有效提升。

　?。ǘ┟媾R的形勢

　　隨著農業大環境的變化和煙草行業體制改革的深化，影響煙葉生產平穩發展的不確定因素增多。煙葉生產可持續發展面臨的問題和挑戰主要表現為：一是基礎工作薄弱，煙田水利設施、調制設施、基層站點等基礎設施建設有待加強；二是部分煙區生態環境、土壤質量退化，建立基本煙田保護制度、改善煙田質量的必要性和迫切性日漸凸現；三是煙葉品質與卷煙工業企業的需求存在差距，煙葉供求區域性、結構性矛盾更為突出；四是煙農種煙積極性亟需穩定，服務煙農水平有待提高。

　　二、煙葉生產可持續發展的指導思想和總體目標

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　　堅持以科學發展觀統領煙葉發展全局，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，堅持科學發展道路，努力保持煙葉生產的平衡、協調、可持續發展。堅持“市場引導、計劃種植、主攻質量、調整布局”的指導方針，始終把穩定規模和提高質量作為煙葉工作的主要任務；堅持以人為本與和諧發展，認真解決好煙葉基礎隊伍和煙農隊伍建設問題，完善工業反哺農業政策，認真解決好“三農”問題，不斷增強煙區綜合生產能力，推進煙區社會主義新農村建設；堅持服務中式卷煙戰略的發展方向，以加強基礎設施建設、管理創新和技術進步為突破口，不斷提高中國煙葉的整體生產水平和有效供給水平，為煙草行業持續、穩定、協調和健康發展提供堅實基礎。要重點把握好以下原則：

　　必須保持平穩發展。穩定規模是煙葉生產可持續發展的基本前提。要嚴格按照國家計劃組織生產和收購，堅持總量控制，全面推行合同制，實現種植規模的基本穩定。要綜合考慮我國卷煙工業的原料供應和出口需求，確保供需總量平衡和結構優化，避免“大起大落”，實現平穩發展。

　　必須不斷深化改革。形成更具活力的體制環境是實現煙葉生產可持續發展的必然要求。要在國家煙草專賣制度下不斷深化以市場為取向的改革，完善煙葉生產組織管理體系，理順各環節利益分配關系，構建更加合理的價格形成機制，更大程度地發揮市場在煙葉資源配置中的基礎性作用，不斷提高資源配置效率。要加強宏觀調控和企業內部監管，努力構建良好的市場秩序和環境。

　　必須提高科技和管理水平。實現煙葉生產的可持續發展要緊緊依靠科技與管理進步和勞動力素質的提高。要大力推進科技創新，推動技術與管理進步，切實加強人力資源建設，努力提高煙農隊伍、煙葉生產技術輔導隊伍和經營管理隊伍的整體素質，著力加強煙葉科技創新體系建設，不斷提高科技對煙葉生產的貢獻率；探索推廣“良好煙葉生產操作規范”，改進煙葉生產組織管理方式，提高煙葉工作整體水平。

　　必須加強統籌協調。煙葉生產要放在整個大農業和整個煙草產業體系中來統籌規劃，努力做到自然、經濟、生態以及煙草農工商協調發展。要有效整合各種資源要素，對自然、經濟、管理、技術等各方面條件較好，具有比較優勢的地區和企業進行重點扶持。要高度重視煙草“三農”問題，加大工業反哺農業力度，改善煙區環境和生產條件，提高煙葉質量和綜合生產能力，維護煙農利益，推進和諧煙區和社會主義新農村建設。

　?。ㄋ模┛傮w目標

　　以市場為導向，科學合理配置資源，加大主產區生態環境保護和基礎設施建設力度，持續改進煙葉質量，提高煙葉可用性，確保煙葉種植規模、煙葉數量相對穩定，保持煙葉資源長期穩定供應，有效支撐和實現中式卷煙原料的有效供給。根據我國卷煙4000萬箱的生產規模以及國際市場的需求，到“十一五”末，全國年種植煙葉面積保持在1500萬畝左右，烤煙平均畝產達到130公斤以上，計劃總收購量達到4000萬擔左右，年出口量300萬擔上下，工商庫存維持在6000萬擔片煙左右，煙葉品質和加工質量總體上滿足卷煙工業企業和出口的要求；白肋煙、香料煙等其他類型的煙葉能夠滿足市場的需求，保持煙葉總量供需平衡，努力實現煙葉生產的“穩定、優質、生態、安全”。

　　三、煙葉生產可持續發展的主要任務和措施

　?。ㄎ澹┓€定種植規模，建立基本煙田保護制度

　　穩定種植規模，實現供需平衡是煙葉生產的首要任務。要從我國卷煙市場總量擴張余地較為有限的客觀實際出發，合理確定我國煙葉的種植規模和收購數量，切實加強總量控制，努力實現平穩發展。

　　穩定種植規模，首先要確保種植區域的相對穩定。要在總量控制的前提下，充分發揮市場配置煙葉資源的基礎性作用，堅持“適度發展南方煙區，穩定鞏固黃淮煙區和北方煙區”的總體指導方針，南方煙區遵循“區內調整布局，擇優規劃新區，適度擴大規?！痹瓌t，煙葉數量宜掌握在全國總量的80%～84%；黃淮煙區遵循“擇優布局，重點扶持，穩定總量，平穩發展”原則，煙葉數量宜掌握在全國總量的10%～14%；北方煙區以生產優質填充型煙葉為主，適時調控種植規模，煙葉數量宜保持在全國總量的6%左右。加強和改善計劃管理，不斷優化煙葉生產力布局，將煙葉種植向自然生態條件適宜、能夠輪作、技術基礎較好、種煙效益較高和具有一定規模且有穩定市場前景的地區轉移，最大程度地提高煙葉生產的集中度。至“十一五”末期，使全國30萬擔以上的地市級公司收購量比重達到90%左右，數量40個左右，其中100萬擔以上地市級公司穩定在10個以上；5萬擔以上種煙縣達到400個左右，逐步減少5萬擔以下的種煙縣。

　　穩定種植規模，必須保持煙農隊伍的相對穩定。要進一步全面推行合同制，把合同制作為落實種植計劃的關鍵措施，充分發揮合同落實國家計劃、指導煙農生產的積極作用，切實維護合同的嚴肅性，維護煙葉生產和流通秩序的穩定；通過簽訂種植收購合同，嚴格履行合同條款，為煙農提供優質服務，維護煙農正當利益，穩定煙農隊伍，保持煙葉總量穩定。至“十一五”末期，全國種植收購合同數量穩定在350萬份上下。

　　穩定種植規模，必須保持種煙田塊的相對穩定，建立基本煙田保護制度。我國常年種植煙葉1500萬畝左右，考慮輪作要求，遵循生態優先、相對集中的原則，在生態環境優越、水土資源豐富、社會經濟適宜的煙區，選擇土壤營養協調的宜煙田塊，依照法定程序、行政程序、契約合同或村民自治等形式，確定基本煙田保護區，遵循全面規劃、合理利用、用養結合、嚴格保護的方針，建立基本煙田保護制度。利用信息技術、遙感技術等現代化手段，規范基本煙田管理，建立基本煙田數據檔案。至“十一五”末期，全國規劃保護基本煙田3000萬畝左右，其中南方和黃淮煙區占94%左右，北方煙區占6%左右。

　?。└纳骗h境條件，加強煙葉基礎設施建設

　　基本煙田保護區要建立以煙為主的耕作制度，突出煙草在整個輪作制度中的主體地位，根據當地光、熱、水資源、作物的生育期、輪作制度中養分的平衡協調供應等因素，科學安排茬口、輪作作物和耕種方式，到“十一五”末輪作煙田面積要達到種煙總面積的50%以上，初步解決輪作問題。

　　加大基本煙田土壤改良力度，重點解決部分煙田結構不良、酸堿不當、營養失調、病原量多等問題；通過合理輪作、秸稈還田、綠肥掩青、等高種植、規范農用化學品使用等措施，保護和培肥地力，提高煙田綜合生產能力。建立科學的基本煙田開發利用和治理保護的監測管理機制，通過對煙田生態系統的結構、功能及其變化趨勢進行連續監控，構建各具特色、持續平衡的煙葉生產生態體系、基本煙田質量管理和監測信息系統及預警體系。

　　要按照“充分論證、科學規劃、編制預算、籌集資金、搞好試點、分期實施、規范運作、加強監管、確保效益”的指導思想，以及“加強規劃、明確重點，抓好試點、穩步推進、明確責任、落實到戶、加強檢查、搞好監管”的建設原則，緊緊圍繞基本煙田，科學確定標準，因地制宜地開展基礎設施建設。按照區域水資源狀況、煙草需水規律以及相關技術標準，以建設小水窖、小水池、小水壩、機（水）井以及配套溝渠、管網為重點，加快基本煙田水利設施建設，全面實現水利設施配套；以構建全國集約化烘烤體系為重點，逐步實現煙葉集約化烘烤設施配套；優化煙葉基層站、復烤企業布局，加強標準化煙葉基層站建設，完善煙葉收購、倉儲、加工設施，逐步形成完整的煙葉物流系統；以減輕煙農勞動強度為重點，因地制宜地推行煙用小型農機具，逐步實現煙葉生產半機械化、機械化作業；以方便煙農機耕作業為重點，逐步完善煙田路網建設。

　　至“十一五”末，新建、完善一批集蓄、灌排水設施，保證3000萬畝基本煙田灌排需要；新建、改建一批集約化烘烤設施，保證50%以上的煙葉實現集約化烘烤；優化煙葉基層站資源配置，完善2500個左右標準化基層站基礎設施建設，滿足組織煙葉生產、收購的需求；優化煙葉加工資源配置，形成合理的打葉復烤企業布局，滿足4000萬擔煙葉加工要求；基本實現煙區路網配套；普及推廣煙用小型農機具。

　　（七）提高質量水平，加快技術創新推廣步伐

　　持續提高煙葉質量水平是煙葉生產的重要目標之一。要圍繞提高煙葉品質這個中心，切實加強技術創新和技術推廣能力建設。逐步完善以研究院所、行業試驗站、技術中心以及基層技術推廣機構為主體，社會智力資源廣泛參與的煙葉技術創新推廣體系；構建煙草種質資源信息平臺、煙葉質量評價及有效使用信息平臺、煙區生態環境及煙葉生產基礎設施信息平臺，煙區綜合減災減害技術四大信息平臺；重點解決對煙葉生產有重大影響的基礎性、關鍵性和前瞻性的技術問題，努力培育煙葉生產核心技術，提高核心競爭力。

　　加強育種工程研究，育引結合，加快新品種選育進程，著力培植區域特征明顯，適應知名品牌、名優品牌配方需求的優良品種，加強配套生產技術研究，最大程度地挖掘品種的質量潛力；深化研究以煙為主的耕作栽培技術，建立基本煙田評價和質量管理體系，加強水分及養分全周期綜合管理研究，為優質煙葉生產提供良好可靠的自然條件；建立健全病蟲害綜合治理技術體系，實施有害生物區域統防統治工程，控制病蟲草害，保障優質煙葉生產；建立災害天氣等自然災害預警機制，加強預警技術研究和能力建設；研發智能化密集式烘烤設備、設施和科學烘烤工藝，不斷提高烤后煙葉質量；探索衛星遙感等現代信息技術在煙葉生產與管理中的應用研究；加強葉組加工技術、葉組配方技術研究，改進復烤加工工藝，提高煙葉有效使用水平；推進煙葉目標質量與配套生產技術體系研究。

　　加快科技成果轉化，加大適用技術推廣應用力度，不斷增加煙葉生產科技含量。到“十一五”末，全國煙田漂浮育苗移栽面積達到80%以上，測土平衡施肥面積達到90%以上，集約化烘烤技術應用達到50%以上，病蟲害預測預報網絡覆蓋面積達到90%以上，其中統防統治面積占75%以上，優質煙葉生產示范面積達到10%以上，煙葉生產科技貢獻率達到60%左右。

　?。ò耍┺D變發展觀念，努力提高經營管理水平

　　要樹立集約化經營的管理思想，堅持走內涵式發展的道路。轉變粗放的煙葉生產管理方式，實行精細化管理，積極推行煙葉生產全面質量管理，對煙葉生產和經營的全過程進行控制，走標準化、規?；?、專業化發展之路，努力提高企業自我發展的能力，推進經濟增長方式的轉變。

　　保持煙葉生產穩定，提高煙葉工作整體水平，必須重心下移、著眼基層、突出服務、加強基礎。產區縣級煙草部門和煙葉基層站作為行業的基層單位，要突出煙葉生產收購、技術推廣、服務煙農的功能和作用，完善基礎設施，切實加強執行能力建設。要加強對基層技術輔導人員的考核，穩定基層技術輔導隊伍。規范基層站工作流程，形成一套完整、規范和標準化的基層站工作流程和作業制度，加強基層隊伍管理，提高技術推廣到位率和整體工作水平；要規范產前投入物資或補貼資金管理，加強煙葉的經營核算工作；要強化信息技術運用，加強煙葉物流管理，提升煙葉經營管理水平。

　　以人為本，優化用人機制，健全激勵約束機制，建立教育培訓制度，逐步培養高素質的煙葉生產、經營管理以及煙農隊伍。要以優化煙葉人才資源配置為目的，建立和完善煙葉人才任用選拔制度，加快建立“進得來，留得住，出得去”的用人機制；推行專業技術職務聘任制和職業資格證書制度，以煙葉人才資源能力建設為核心，建立以能力和業績為主、符合煙葉工作實際的科學的人才評價機制；加快分配制度改革，探索推行評聘分離、競聘上崗、薪酬結合，明確崗位職責、工作目標、培訓考核機制和獎懲辦法，建立權、責、利明確的有效激勵和約束機制，充分調動和保護基層技術輔導人員的積極性。

　　要進一步認真落實國家煙草專賣局、中國煙草總公司（以下簡稱國家局、總公司）《關于加強煙葉技術推廣隊伍建設的意見》的精神，按照“定編定崗、公開招聘、持證上崗、崗位培訓、以崗定酬”的原則，積極推進基層煙葉技能人員、專業技術人才和經營管理隊伍建設。到“十一五”末期，要實現每300～400畝煙田配備1名煙葉生產技術輔導員，并持證上崗；煙葉基層站站長應具有中專以上學歷，取得高級技能及以上資格證書，或具有農藝師任職資格；每個煙葉基層站要配備至少1名農藝師或技師，30萬擔以上地市級公司要配備至少1名高級農藝師。

　?。ň牛┩怀龇找庾R，提高專業化服務水平

　　要堅持市場導向，增強服務意識，提高服務水平。煙農、煙草公司、卷煙工業企業共同構成煙葉生產經營的產業鏈和價值鏈，產區煙草公司提供的服務是實現煙葉價值的橋梁與紐帶。

　　煙農是我國煙葉生產的基本主體，煙農的積極性最終決定煙葉生產規模和質量水平。要不斷提高對煙農的社會化、專業化服務水平，解決種煙比較效益、勞動強度和技術復雜性等方面的問題，為煙農營造相對簡單、輕松和放心的種煙環境，保持農民種煙積極性的相對穩定。建立煙農定期培訓制度，完善基層技術推廣體系，配套相關培訓設施，提高服務煙農水平。

　　進一步創新煙葉生產組織方式，堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，根據自愿、有償的原則引導煙農依法流轉土地承包經營權，積極發展適度規模種植，重點發展10畝以上的種煙戶以及多種形式的煙葉經濟合作組織，建設一批適度規模種植專業村。堅持煙葉合同種植方向，不斷深化完善合同制，規范合同簽訂的程序，按照“全面推廣、一次到位、明確權責、完善提高”的原則與煙葉種植主體簽訂好合同。探索完善“煙草公司+農戶”、“煙草公司+卷煙工業企業+農戶”等煙葉產業化模式，完善煙葉生產社會化、專業化服務體系，提高煙葉生產的專業化和組織化程度，逐步解決煙葉千家萬戶種植與卷煙品牌規模生產的矛盾。到“十一五”末，力爭10畝以上合同種植總面積達到50%左右，逐步減少3畝以下煙農種植比例。

　　產區煙草公司要根據卷煙工業企業對煙葉質量和供應的要求，在煙葉質量特征培育、質量控制和持續穩定供應等方面提供優質服務。要通過履行購銷合同規范工商交接，保證工商交接等級合格率和等級純度，為卷煙工業企業提供足量優質合格原料。

　　要樹立全球煙葉資源統籌配置觀，在立足國內產能資源的同時，在國外建立優質煙葉采購和生產基地，穩定進口煙葉貨源；選擇生態環境條件適宜地區，通過配套基礎設施、創新生產及管理技術，建立穩定的優質煙葉生產基地，利用國內、國際兩個市場為中式卷煙的發展夯實原料基礎。

　　（十）不斷深化改革，完善煙葉生產體制和機制

　　要不斷深化改革，努力為煙葉生產的可持續發展提供有力的體制、機制和政策保障。進一步強化市場取向，建立市場機制與宏觀調控有機結合的可行方式，形成既適應專賣制度要求又適應市場經濟發展需要的生產經營體制。完善適度競爭機制，在堅持總量控制的前提下，建立以市場需求為核心的計劃調控機制，不斷提高資源配置效率。

　　產區地市級公司與卷煙工業企業要遵循互動、互信、雙贏的原則，以市場為導向，以共同發展為目標，根據中式卷煙品牌配方個性化需求，制定規劃，明確目標，積極行動，多種形式加快廠辦基地建設步伐。一是卷煙工業企業和產區公司聯合投資，共同開發煙田，風險共擔，效益共享，主要滿足工業企業的需要；二是卷煙工業企業與產區建立長期穩定的技術交流和供貨關系，定點生產，定量供應；三是投資打葉復烤企業，參與其改制改造、倉庫建設等，并提供管理和技術的支持，保證卷煙工業企業生產需要。卷煙工業企業要加大對基地的支持力度和參與程度，基地要確保煙葉質量滿足卷煙生產配方的要求，使廠辦基地工作取得實質性的進展，形成穩定的產銷關系，力爭“十一五”末達到重點地市級公司90%的煙葉基地化生產，重點卷煙企業90%的煙葉原料基地化供應。

　　要完善煙葉價格政策，理順利益分配關系。按照《中華人民共和國煙草專賣法》要求，認真執行煙葉國家統一定價政策，維護煙葉價格的嚴肅性；綜合考慮市場供求關系、煙葉成本費用、國際煙葉市場價格、國家宏觀經濟政策和煙區社會經濟條件等因素，合理確定煙葉收購和調撥價格，以保障煙農收入為基點協調各方利益關系，努力實現煙葉生產經營的良性發展；維護煙葉價格政策的穩定性和連續性，科學確定不同區域、不同等級的煙葉價差，引導煙葉生產向優質化方向穩步發展；重視抓好價格制定和調整的基礎工作，建立健全煙葉成本信息采集與分析系統，加強完善煙葉價格的宏觀調控和管理，使制定的價格更加符合煙葉生產實際。

　　要積極制定“工業反哺農業”政策，加大煙葉生產投入扶持力度，幫助煙農消化部分生產成本，維持合理的種煙比較效益；要充分調動各方的投入積極性，建立煙葉生產長效投入機制，形成煙草系統、地方政府和煙農共同投資的良好機制，努力增強煙葉產區的自我發展能力；不斷優化投資結構，集中必要的資金，有針對性地扶持重點產區、重點領域和重點項目，切實提高資金使用效率；加強對補貼資金的監督和管理，避免損失浪費和無效投入，杜絕投資建設過程中的各種不規范行為。

　　建立風險救助機制，在有條件的地區積極探索建立和完善煙葉生產風險基金制度，對發生重、特大自然災害的煙農給予適當補助，減少種煙的風險與損失，增強煙農信心和穩定煙農隊伍；積極引入煙葉商業保險，推動煙草公司與煙農共同投保制度，不斷擴大煙葉保險種類和保險范圍；建立完善煙葉儲備調節機制，積極應對國際、國內煙葉市場波動對行業整體發展的不利影響。

　　打葉復烤企業要依據全國煙葉資源狀況，合理安排布局。必須堅定不移地按照國家局、總公司制定的“工商聯手、共同投資”的要求，進行體制改革，組建有限責任公司，切實按公司制要求建立法人治理結構；國家局、總公司鼓勵打葉復烤企業間輸出管理與技術，有條件的可積極探索聯合重組、托管等改革方案。必須嚴格執行《中華人民共和國煙草專賣法》，按照簽訂的加工合同進行復烤加工，嚴禁無合同、超合同加工，堅決杜絕加工系統外煙葉；要不斷強化各項基礎管理，穩定、提高產品質量。

　?。ㄊ唬┘訌娊M織領導，切實保證綱要貫徹落實

　　要統一思想，提高認識，切實把煙葉生產可持續發展規劃作為一項事關行業全局的重大戰略任務來抓。國家局、總公司成立煙葉生產可持續發展工作領導小組，指導、監督全國煙葉生產可持續發展工作；有關省級局、省級公司要設立專門機構，按照本綱要的精神和要求，結合實際，科學制訂本省煙葉生產可持續發展規劃，認真組織實施。在規劃實施過程中，要尊重農民意愿，尊重自然規律和市場規律。要積極探索市場經濟條件下規劃實施的有效機制，努力改善和加強宏觀調控，切實發揮規劃的導向作用。要積極爭取各級政府及有關部門的支持，加強綜合協調，確保規劃目標和任務得以順利完成。

　　在本綱要實施過程中，將根據社會經濟狀況和行業發展環境的變化，適時調整預期發展目標和政策措施。為實現本綱要提出的目標，國家局、總公司將分階段制定配套文件并陸續發布。