第二十二條 鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃,報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前,應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。
【釋義】 本條是關于鄉規劃、村莊規劃的編制和審批的規定。
一、依據本法有關規定,并不是所有鄉、村莊都編制規劃,只有那些縣級以上地方人民政府根據當地農村經濟社會發展水平,按照因地制宜、切實可行的原則,認為應當制定鄉、村莊規劃的區域才制定鄉、村莊規劃,其他區域也可以制定規劃,只是法律沒有做強制性要求。本條規定是對總則規定的具體落實。
二、應當制定鄉規劃和村莊規劃的區域,由鄉、鎮人民政府組織編制。這一規定需要從兩方面來理解:一是鄉、鎮人民政府作為鄉、村莊規劃編制的主體,要保證規劃的嚴肅性、科學性。在規劃編制過程中鄉、鎮人民政府居于主導地位,但也要尊重村民意愿。規劃編制應對新農村建設起到引導作用,防止農村建設中出現無序建設和浪費土地資源的現象,避免農村建設陷入盲目狀態。二是規劃編制的費用由財政承擔,這是防止亂攤派等加重農民負擔的現象產生。根據本法第六條的規定,鄉、鎮人民政府應將組織編制鄉、村莊規劃的經費納入財政預算。
三、鄉規劃、村莊規劃應報上一級人民政府審批。規定鄉、村莊規劃應由上一級人民政府審批,是為了實現城鄉統籌發展,將鄉、村莊規劃納入全縣的國民經濟和社會發展規劃,結合鎮總體規劃等綜合考慮,以城鎮發展帶動鄉村發展,逐步實現城市化,同時也可對鄉、鎮人民政府編制鄉、村莊規劃的活動進行監督,進一步保證規劃的科學性與嚴肅性。
四、尊重村民意愿。村莊規劃在報送審批前,應當經村民會議或村民代表會議討論同意。立法過程中,如何保證規劃的科學性,防止無序建設與尊重村民意愿方面實現平衡是一個難點問題。特別是村莊規劃的編制主要是用地布局規劃,控制建設用地規劃,保護耕地,并通過按人口控制建房用地實現,這就與村民希望擴大建設面積改善生活條件的愿望相矛盾。如按國家標準,村莊建設用地指標為人均150平方米,但很多地方的村民實際可能超過了300平方米。同時,規劃的專業性和技術性較強,又涉及現實利益與長遠利益、局部利益和整體利益的關系,要求村民會議討論同意可能有較大難度。但是,村莊規劃涉及土地使用等問題,關系村民的切身利益,如果不經村民討論同意可能規劃無法實施,規劃管理成本也可能會很高。另外,村民是規劃實施的主體,村莊規劃最終的落實主要還是在村民。因此,本條最終規定,村莊規劃報送審批前,應當經村民會議或村民代表會議討論同意。
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