第五十四條 建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：

　　（一）國家機關(guān)用地和軍事用地；

　　（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

　　（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；

　　（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

　　【釋義】 本條是關(guān)于建設(shè)使用國有土地的取得方式的規(guī)定。

　　一、本法所稱國有建設(shè)用地包括：

　　1．現(xiàn)有的屬于國家所有的建設(shè)用地，包括城市市區(qū)內(nèi)土地、城市規(guī)劃區(qū)外現(xiàn)有鐵路、公路、機場、水利設(shè)施、軍事設(shè)施、工礦企業(yè)使用的國有土地；國營農(nóng)場內(nèi)的建設(shè)用地等。

　　2．依法征用的原屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地和辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用的農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地；

　　3．依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的國有農(nóng)用地。

　　國家對國有建設(shè)用地管理實行的是所有權(quán)和使用權(quán)分離的辦法，即國有土地的所有權(quán)永久屬于國家，不可流動，而土地使用權(quán)可以依法流動，即可以出讓（或劃撥）、轉(zhuǎn)讓、抵押等。

　　二、關(guān)于國有土地使用權(quán)的提供方式，在計劃經(jīng)濟下，是采用單一的劃撥用地方式。《憲法》和原《土地管理法》進行修改后，國務(wù)院于1990年頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，對國有土地使用權(quán)實行有償出讓。經(jīng)過近十年的改革和探索，土地有償使用的方式也從單一的出讓發(fā)展到出讓、租賃和作價入股等多種形式。1994年全國人大常委會通過的《城市房地產(chǎn)管理法》基本確定了國有土地使用權(quán)的供應(yīng)采用有償使用和劃撥兩種方式的基本架構(gòu)。修改《土地管理法》時又對國有土地使用制度改革的經(jīng)驗進行了總結(jié)，針對國有土地使用權(quán)管理中出現(xiàn)的新情況新問題進行了研究，借鑒了國外市場經(jīng)濟條件下管理土地的經(jīng)驗。確定國有土地的供應(yīng)方式以有償使用方式為主，有償使用和劃撥方式并存的基本思路。

　　三、國有土地有償使用方式。國有土地有償使用是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個人使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地有償使用費的行為。土地有償使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些經(jīng)批準可以采用劃撥方式供地外，都應(yīng)當(dāng)采用有償使用的方式。目前，國有土地有償使用的方式主要有三種：

　　1．國有土地使用權(quán)出讓。是指國家將一定年限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者一次性向國家支付土地使用權(quán)出讓金和其他費用的行為。按目前的規(guī)定：

　　土地使用權(quán)出讓的年限，由國家和土地使用權(quán)受讓方通過國有土地使用權(quán)出讓合同來約定，但國家對出讓的最高年限有具體規(guī)定，即：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。合同約定的年限不得超過國務(wù)院規(guī)定的最高年限，超過最高年限的無效。

　　在土地使用期限內(nèi)，土地使用者可以按國家規(guī)定和合同約定的用途使用土地，也可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。土地使用期屆滿，如果仍需繼續(xù)使用可以依法重新申請，批準后重新簽定土地使用合同。否則土地?zé)o償收回。在土地使用期限內(nèi)國家一般不得收回，如因公共目的確需收回，應(yīng)當(dāng)按使用的年限及土地使用者開發(fā)投資情況予以補償。

　　土地使用者在土地使用期內(nèi)需要改變土地用途的應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準機關(guān)批準，并與土地行政主管部門重新簽定土地使用權(quán)出讓合同或土地使用權(quán)出讓的補充合同。否則，將不得改變合同約定的用途。

　　目前，國有土地出讓的方式一般有招標、拍賣和協(xié)議出讓三種形式。（1）招標出讓土地使用權(quán)，是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合規(guī)定的單位或個人（受讓方），以書面投標形式，競投某塊土地的使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓方評標決標、擇優(yōu)而取。招標的文件包括：招標通知書、投標指引（或招標須知）、投標書、中標證明通知書、土地使用權(quán)出讓合同（含土地使用條件）等。這里要說的是招標出讓中能否中標不完全決定于地價，還應(yīng)考慮對土地的綜合利用規(guī)劃方案等因素。（2）拍賣出讓土地使用權(quán)，是指在指定的時間、地點，利用公開場合由政府的代表者——土地行政主管部門主持拍賣指定地塊的土地使用權(quán)（也可以委托拍賣行拍賣），由拍賣主持人首先叫出底價，諸多的競買者輪番報價，最后出最高價者取得土地使用權(quán)。拍賣方式充分引進了競爭機制，政府也可以獲得最高地價。但不是所有土地都可以采用拍賣方式的，只有一些競爭性很強的行業(yè)用地可以采用。拍賣前，要對土地先作好規(guī)劃，確定土地的位置、面積、用途、使用年限、付款方式和使用條件等。（3）協(xié)議出讓是指出讓方與受讓方（土地使用者）通過協(xié)商方式有償出讓土地使用權(quán)。具體說，應(yīng)先由用地者向政府提出用地申請，經(jīng)批準后由出讓方和受讓方協(xié)商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及土地使用條件，經(jīng)雙方協(xié)商達到一致后，簽訂土地使用權(quán)出讓合同。協(xié)議出讓基本沒有引入競爭機制，缺乏公開性和公平競爭。但對一些缺乏競爭的行業(yè)和大型設(shè)施用地還是必要的，仍然是土地使用權(quán)出讓的方式之一。

　　2，國有土地使用權(quán)租賃。即國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)讓與土地使用者使用，而土地使用者按年度向國家繳納租金的行為。目前這種方式正在試點之中，并取得了較好的效果，彌補了國有土地使用權(quán)出讓中一些單位一次支付出讓金有困難，或不需要長時期的使用土地者，滿足了中小投資者的需要，更具有靈活性。同時對現(xiàn)有劃撥土地使用權(quán)逐步納入有償使用軌道也是一種很好的辦法。目前有關(guān)法規(guī)的制定正在研究之中。

　　3．國有土地使用權(quán)作價入股，即將一定時期的國有土地使用權(quán)出讓金作價，作為國家的投資計作國家的股份。實際上這一種方式也可以作為國有土地使用權(quán)出讓的一種特殊形式。這種方式在目前的國有企業(yè)改制改組中采用較多，既解決了國有土地資產(chǎn)的流失問題，又為國有困難企業(yè)的改制改組創(chuàng)造了條件。這主要是針對現(xiàn)有國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)需要改制時適用。對企業(yè)新增用地，特別是征用土地之后提供給用地單位使用的不能采用這種方式。

　　四、劃撥方式取得國有土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用權(quán)者依法繳納了土地補償費、安置補償費及其他費用后，國家將土地交付給土地使用者使用，或者國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。劃撥土地使用權(quán)具有以下特點：（1）劃撥土地使用權(quán)沒有期限的規(guī)定。（2）劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即不得流轉(zhuǎn)。如果需要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，應(yīng)當(dāng)辦理土地出讓手續(xù)或經(jīng)政府批準。土地使用者不需要使用時，由政府無償收回土地使用權(quán)。（3）對劃撥土地使用權(quán)用途不得改變，要改變用途要經(jīng)批準，并重新簽訂合同。不屬于劃撥范圍的，要實行有償使用。（4）取得劃撥土地使用權(quán)．只需繳納國家取得土地的成本和國家規(guī)定的稅費，不需繳土地有償使用費。

　　因劃撥土地使用權(quán)是國家給予的一種特殊政策。因此《土地管理法》對可以采取劃撥土地使用權(quán)的范圍作出了規(guī)定。主要有：

　　1．國家機關(guān)用地。包括，國家權(quán)力機關(guān)，指全國人大及其常委會，地方人大及其常委會；國家行政機關(guān)，指各級人民政府及其所屬工作或職能部門；國家審判機關(guān)，指各級人民法院；國家檢察機關(guān)，指各級人民檢察院；國家軍事機關(guān)，指國家軍隊的機關(guān)。

　　2．軍事用地，是指軍事設(shè)施用地，包括：指揮機關(guān)、地面和地下的指揮工程，作戰(zhàn)工程；軍用機場、港口、碼頭、營區(qū)、訓(xùn)練場、試驗場；軍用洞庫、倉庫；軍用通信、偵察、觀測臺站和測量、導(dǎo)航標志；軍用公路、鐵路專用線、軍用通訊線路等輸電、輸油、輸氣管線；其他軍事設(shè)施。

　　3．城市基礎(chǔ)設(shè)施用地。是指城市給水、排水、污水處理、供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內(nèi)公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、消防、路標、路燈等設(shè)施用地。

　　4．公益事業(yè)用地。是指各類學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、圖書館、文化館、幼兒園，托兒所、敬老院、防疫站等文體、衛(wèi)生、教育、福利事業(yè)用地。

　　5．國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地。是指中央投資、中央和地方共同投資，以及國家采取各種優(yōu)惠政策重點扶持的煤炭、石油、天然氣、電力等能源項目，鐵路、公路、港口、機場等交通項目；水庫、防洪、江河治理等水利項目用地。

　　6．其他項目用地，法律和法規(guī)明確規(guī)定可以采用劃撥方式供地的其他項目用地。

　　這里要說的是，不是所有上述項目都一律采用劃撥方式供地，而只是這些項目中政府認為應(yīng)當(dāng)予以扶持，并給予政策上優(yōu)惠的經(jīng)過批準后可以采用劃撥方式提供土地使用權(quán)。