第一條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

　　【釋義】 本條是關(guān)于土地管理法立法宗旨的規(guī)定。

　　一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。為了使土地管理法的有關(guān)內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過這種方式。

　　二、土地管理法施行以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護耕地，發(fā)揮了積極的作用。一是耕地保護取得了一定成績。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)字顯示，1958年到1986年，全國累計減少耕地6．11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復(fù)墾工作的力度，10年間共開發(fā)復(fù)墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設(shè)用地，保護了農(nóng)民的權(quán)益。土地管理法施行的10年，是我國經(jīng)濟建設(shè)高速發(fā)展的時期，為了保證經(jīng)濟建設(shè)，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設(shè)對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定做了大量協(xié)調(diào)和組織工作，一方面保證了國家建設(shè)的需要，另一方面對被征地的農(nóng)民作出了妥善安置，保護了農(nóng)民的權(quán)益。三是依法建立了土地登記發(fā)證制度，維護了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，建國以來第一次在全國范圍內(nèi)實行了土地登記發(fā)證制度。目前，全國范圍的各項建設(shè)用地的初始登記和發(fā)證已基本完成，土地變更登記正在有序進行，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和土地資產(chǎn)的管理奠定了基礎(chǔ)。四是土地管理法律、法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機構(gòu)，在土地管理特別是耕地保護中發(fā)揮了重要作用。土地管理的各項基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作得到加強，為進一步做好土地管理工作創(chuàng)造了條件。土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)展，特別是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應(yīng)加強土地管理、切實保護耕地的需要。例如，目前建設(shè)用地采用的“分級限額審批”制度在計劃經(jīng)濟和單一投資體制下曾發(fā)揮過重要作用。但是，隨著經(jīng)濟體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設(shè)用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權(quán)”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權(quán)力，造成了建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。城鎮(zhèn)外延擴張、村莊分散建設(shè)占用耕地嚴重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護這個事關(guān)全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務(wù)院高度重視，經(jīng)過反復(fù)研究，于1997年4月15日發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，進一步嚴格建設(shè)用地的審批管理，嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，加強農(nóng)村集體土地的管理，加強對國有土地資產(chǎn)的管理，加強土地的執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強對土地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。并暫時凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設(shè)以及農(nóng)村宅基地用地情況進行全面的清查。據(jù)此，國務(wù)院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關(guān)于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項議案經(jīng)過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。

　　三、這次修改土地管理法的指導(dǎo)思想是：以中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導(dǎo)，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題；對現(xiàn)行土地管理法中合理的、切實可行的制度、措施予以保留。對一些已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實情況的規(guī)定加以修改、完善；注意與城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法等有關(guān)法律相銜接。修改的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權(quán)，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權(quán)和征地審批權(quán)；充實和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的規(guī)定，加大對土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變。因此，本條關(guān)于立法宗旨的規(guī)定在這次修訂中基本未作修改，只是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，將原條文中“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”修改成“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。

　　四，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的有以下幾個方面的內(nèi)容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離實現(xiàn)土地的商品性。依法維護土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，使土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務(wù)。三是切實保護耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務(wù)。五是根據(jù)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。本條的規(guī)定與本法其他條文的規(guī)定之間是目的與手段的關(guān)系，本法的其他條文都是為實現(xiàn)立法目的服務(wù)的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實現(xiàn)起到重要的作用。