如何引導(dǎo)當(dāng)事人選擇仲裁或監(jiān)察缺乏制度化的措施及溝通機(jī)制

目前，我市大部分區(qū)縣仲裁和監(jiān)察在接待當(dāng)事人申訴或舉報(bào)的方式上，采取的是各自分別接待、立案的方式。很多時(shí)候，當(dāng)事人申訴或舉報(bào)的事項(xiàng)在受案范圍上有交叉，或仲裁不宜受理或監(jiān)察不宜受理。這種情況下，是否引導(dǎo)及如何引導(dǎo)當(dāng)事人選擇仲裁或者監(jiān)察，全市缺乏制度化的措施。雖然有些區(qū)縣在這種情況下對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了引導(dǎo)，但并沒(méi)有成為一項(xiàng)制度落實(shí)到日常接待工作中，且兩部門缺乏制度化的溝通機(jī)制。事實(shí)上，有些舉報(bào)和申訴如果不對(duì)當(dāng)事人加以引導(dǎo)，仲裁或監(jiān)察很難維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。比如，超過(guò)仲裁申訴時(shí)限的爭(zhēng)議，勞動(dòng)法規(guī)定提請(qǐng)仲裁的期限為60日，監(jiān)察的時(shí)限為兩年，而一些勞動(dòng)者由于不諳法律，或者對(duì)企業(yè)仍存幻想，60天的期限稍縱即逝，特別是某些企業(yè)，常以超過(guò)仲裁時(shí)效為由規(guī)避法律，這種情況下，仲裁很難維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

相關(guān)知識(shí)：

對(duì)受案范圍交叉的案件，缺乏統(tǒng)一的原則劃分。

目前，對(duì)受案范圍交叉的案件，全市沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的劃分原則，各區(qū)縣仲裁和監(jiān)察部門都是根據(jù)各自的認(rèn)識(shí)和理解處理交叉問(wèn)題。由于兩部門在認(rèn)識(shí)上有時(shí)存在偏差，因此，難免產(chǎn)生分歧，有時(shí)還會(huì)發(fā)生推委、扯皮現(xiàn)象。

對(duì)于嚴(yán)重違法案件，仲裁的處理力度不夠。

有些用人單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，故意違反勞動(dòng)法律、法規(guī)、規(guī)章，嚴(yán)重侵害了勞動(dòng)者的合法權(quán)益，甚至引發(fā)職工的過(guò)激行為，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害。比如，用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、惡意拖欠職工工資的集體舉報(bào)案件，尤其是拖欠農(nóng)民工工資，社會(huì)危害極大。在處理這類案件時(shí)，仲裁顯得力度不夠。其主要原因是，仲裁只能追究違法者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而不能對(duì)其進(jìn)行行政處罰。

《勞動(dòng)法》就違反勞動(dòng)法的法律責(zé)任設(shè)有專章規(guī)定，另外，還有勞動(dòng)部頒布的《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》、《違反〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉行政處罰辦法》、《違反〈勞動(dòng)法〉有關(guān)勞動(dòng)合同規(guī)定的賠償辦法》等配套性的違反勞動(dòng)法律責(zé)任的勞動(dòng)規(guī)章。違反勞動(dòng)法的法律責(zé)任形式主要有經(jīng)濟(jì)責(zé)任(也稱民事責(zé)任)、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。勞動(dòng)仲裁處理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件在司法上歸類為民事案件，因此，仲裁在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)，企業(yè)和職工是平等主體，勞動(dòng)仲裁只能追究違法者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，達(dá)不到制裁違法者的目的。而實(shí)際上，勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中一般處于聽(tīng)命服從狀態(tài)，在勞動(dòng)爭(zhēng)議中又往往處于被動(dòng)抗辯狀態(tài)，其弱勢(shì)特點(diǎn)尤為突出。加之勞動(dòng)法及有關(guān)法律責(zé)任方面的配套規(guī)定，對(duì)于在勞動(dòng)關(guān)系中處于明顯優(yōu)勢(shì)地位的用人單位來(lái)說(shuō)，本身力度也不夠。有關(guān)勞動(dòng)法律專家指出，當(dāng)違法成本低于違法者所要承擔(dān)的法律后果時(shí)，違法者肯定會(huì)選擇后者，某種意義上說(shuō)是鼓勵(lì)了犯罪。簡(jiǎn)單的損失賠償不足以有效制止違法行為的再次發(fā)生。因此，加大執(zhí)法力度，對(duì)違反勞動(dòng)法律的行為進(jìn)行行政處罰，就成為勞動(dòng)保障部門依法維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，依法懲處違法行為的重要手段。依據(jù)《違反〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉行政處罰辦法》的規(guī)定，行政處罰包括警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、責(zé)令經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、責(zé)令支付賠償、加收滯納金、責(zé)令停工、停產(chǎn)、停業(yè)整頓、吊銷許可證等。對(duì)同一違法案件的處理，行政處罰的力度要大于仲裁。例如，對(duì)企業(yè)不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為，仲裁只能裁決按規(guī)定補(bǔ)繳，而監(jiān)察除責(zé)令補(bǔ)繳外，還可以加收滯納金。又如，對(duì)用人單位克扣或者無(wú)故拖欠勞動(dòng)者工資、加班費(fèi)等的違法行為，仲裁只能裁決企業(yè)支付勞動(dòng)報(bào)酬及相當(dāng)于勞動(dòng)報(bào)酬25%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，而監(jiān)察除責(zé)令支付勞動(dòng)報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金外，還可以責(zé)令企業(yè)按相當(dāng)于勞動(dòng)報(bào)酬1至5倍支付賠償金。很顯然，在對(duì)違法行為的處理上，勞動(dòng)行政部門的執(zhí)法力度及社會(huì)效果要大于仲裁。

雙方爭(zhēng)議較大、事實(shí)不易查清及法律依據(jù)不足的案件行政風(fēng)險(xiǎn)較大。

有些案件雙方爭(zhēng)議較大，事實(shí)不易查清，且法律依據(jù)不足。以追索經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的爭(zhēng)議為例，這類案件在因履行勞動(dòng)合同引發(fā)的爭(zhēng)議中最多，主要有三種表現(xiàn)形式：一是解除勞動(dòng)合同時(shí)職工不知道有補(bǔ)償規(guī)定;二是補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)不到位;三是有些企業(yè)迫使員工提出解除勞動(dòng)關(guān)系或故意找茬以嚴(yán)重違紀(jì)或嚴(yán)重失職為由解除勞動(dòng)合同，有意回避補(bǔ)償。處理這類案件時(shí)往往首先要確認(rèn)解除勞動(dòng)合同是否合法，同時(shí)還要確認(rèn)職工的工資收入情況、職工在企業(yè)的工作年限、違紀(jì)及失職的事實(shí)等。由于這類案件在很多時(shí)候關(guān)系到企業(yè)自身的管理行為是否正確，企業(yè)往往抵觸情緒較大，舉證及取證困難，給事實(shí)的認(rèn)定帶來(lái)難度。特別是有些企業(yè)按勞動(dòng)法第二十五條規(guī)定，以“嚴(yán)重違紀(jì)”或“嚴(yán)重失職”為由解除勞動(dòng)合同，逃避支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的責(zé)任，但法律法規(guī)對(duì)何為“嚴(yán)重”并無(wú)規(guī)定，因此在處理時(shí)法律依據(jù)不足。如果由監(jiān)察處理這類事實(shí)不清、法律依據(jù)不足的案件，行政風(fēng)險(xiǎn)較大。

勞動(dòng)保障有關(guān)工作及政策宣傳不到位。

在大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，有一些爭(zhēng)議是能夠避免的，只是由于工作不到位或政策宣傳不到位。比如，繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)的問(wèn)題，是長(zhǎng)期困擾社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的大問(wèn)題。目前很多企業(yè)不是按照規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)，而是以低于規(guī)定的基數(shù)繳費(fèi)，這一問(wèn)題不僅影響到職工的切身利益，更主要的是給社會(huì)保險(xiǎn)基金帶來(lái)巨大沖擊，給社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付造成壓力。因繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)引發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)主要原因是，用人單位在申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)時(shí)作假，即統(tǒng)計(jì)報(bào)表與實(shí)際情況不符。反映到我們的工作中就是在企業(yè)申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)時(shí)，審查核實(shí)的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了漏洞，而這一問(wèn)題，通過(guò)有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)繳費(fèi)基數(shù)的審核是可以避免的。再比如，補(bǔ)充保險(xiǎn)的問(wèn)題，目前這類爭(zhēng)議也時(shí)有發(fā)生。原因是，職工并不清楚補(bǔ)充保險(xiǎn)與基本保險(xiǎn)的區(qū)別，不知道補(bǔ)充保險(xiǎn)并不是職工的法定權(quán)利，而只是企業(yè)行為，發(fā)生爭(zhēng)議后盲目申訴和舉報(bào)。又如，有些職工對(duì)于什么是終止合同、什么是解除合同這些基本問(wèn)題都搞不清，發(fā)生爭(zhēng)議后亂要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。這些都說(shuō)明我們的政策宣傳工作不到位。另外，對(duì)于用人單位拖欠、克扣勞動(dòng)者工資的問(wèn)題，雖然一再加大執(zhí)法力度，但仍屢禁不止，對(duì)此，有關(guān)行政職能部門缺少對(duì)策、措施。據(jù)報(bào)載，一些外省市政府，對(duì)這一問(wèn)題已采取了一些措施。如貴州省規(guī)定，承包單位承包工程后，要按工程合同總價(jià)的1%繳納工資保證金，并存入指定的銀行專戶，一旦發(fā)生拖欠、克扣民工工資，首先啟用工資保證金來(lái)兌現(xiàn)民工工資;深圳已在全國(guó)率先建立和完善了欠薪保障制度，對(duì)符合條件的企業(yè)欠薪予以墊付。此種做法我們是否可以借鑒。

社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件受理范圍的劃分不盡合理。

社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議是受案范圍有交叉的案件類型中矛盾最突出的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l理》、《勞動(dòng)監(jiān)察規(guī)定》及《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》等的規(guī)定，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)受理企業(yè)和職工因社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議，其中，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)是依當(dāng)事人的申請(qǐng)受理，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)除應(yīng)受理當(dāng)事人的舉報(bào)外，還應(yīng)對(duì)參保情況和繳費(fèi)情況主動(dòng)監(jiān)察和稽核。我局有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議受理范圍劃分問(wèn)題的《會(huì)議紀(jì)要》中，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議及舉報(bào)案件的受理做了內(nèi)部分工，雖然暫時(shí)解決了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議受案范圍交叉的矛盾，但深層次的問(wèn)題依然存在。《會(huì)議紀(jì)要》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否受理職工舉報(bào)的問(wèn)題沒(méi)有明確。而《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第八條、第九條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理舉報(bào)并進(jìn)行稽核作了明確規(guī)定。目前，我市社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議和違法案件由仲裁和監(jiān)察兩個(gè)部門受理，由此產(chǎn)生了以下問(wèn)題：

1、繳費(fèi)工資基數(shù)核定困難。因繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)引發(fā)的爭(zhēng)議中，以養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)的爭(zhēng)議案件最為突出。仲裁在受理這類案件時(shí)遇到的最大問(wèn)題是繳費(fèi)基數(shù)的核定問(wèn)題。按照《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》及有關(guān)文件的規(guī)定，繳費(fèi)工資基數(shù)應(yīng)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定，因此，目前仲裁在受理這類案件時(shí)，要先向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)出繳費(fèi)基數(shù)核定函，經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定后才能做出裁決。實(shí)際上，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在核定繳費(fèi)基數(shù)后，有權(quán)直接要求企業(yè)或職工補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。目前的做法，不僅使簡(jiǎn)單案件復(fù)雜化，增加了仲裁的工作量，同時(shí)拖延了結(jié)案時(shí)間，增加了成本。另外，某些繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的爭(zhēng)議，歷史背景復(fù)雜，問(wèn)題十分專業(yè)，仲裁很難決斷。

2、執(zhí)行難。勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)裁決結(jié)果無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，裁決結(jié)果的履行要依靠法院執(zhí)行。由于因繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)引發(fā)的爭(zhēng)議，其仲裁處理結(jié)果往往是裁決由企業(yè)或職工向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)補(bǔ)繳保險(xiǎn)費(fèi)，而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在仲裁活動(dòng)中又不是當(dāng)事人，因此，當(dāng)企業(yè)或職工不履行裁決時(shí)，人民法院無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行，難以保障職工的合法權(quán)益。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第十一條的規(guī)定，對(duì)少報(bào)、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正;拒不改正的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)保障行政部門依法處罰。如果繳費(fèi)單位仍拒不繳納的，勞動(dòng)保障行政部門可以依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第二十六條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳。因此，如果由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或監(jiān)察直接受理此類案件，可以避免執(zhí)行難的問(wèn)題。

3、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金不利。在處理繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)的爭(zhēng)議時(shí)，如果職工對(duì)繳費(fèi)工資基數(shù)(包括98年以后的)曾經(jīng)簽字認(rèn)可，現(xiàn)又發(fā)現(xiàn)不對(duì)，仲裁一般按超過(guò)仲裁時(shí)效駁回。如果職工要求補(bǔ)繳的是98年以后的繳費(fèi)基數(shù)，這樣的處理結(jié)果往往使社會(huì)保險(xiǎn)基金受到損失。