我國刑事公訴權作為監督權之一,主要指向的是偵查機關所行使的偵查權和審判機關所行使的審判權。而在這三項權力之中,公訴權是最為弱小的,這是個不爭的事實。偵查權本身所具有的高效、快速和及時的特點使其和強大的國家行政權力之間具有不可分割的聯系,同時,為了加強國家對犯罪的防控能力和防控力度,將之歸結于國家行政機關的管理和調節體制之中,這就必然使偵查權具有了一般行政權所具有的權力廣泛性和趨強性特點。從法律規定和司法的實踐來看,這種特點也更加明顯和突出,刑事案件的偵查程序基本上由偵查機關所壟斷,其享有"偵查、拘留、執行逮捕、預審"等一切偵查措施和權力,整個偵查程序基本上由公安機關等偵查機關一家進行操作和運作,其權力之大使公訴權有時無法有效監督,公訴監督具有被動性、事后性和公訴活動參與的有限性,又缺乏有效的保障機制和保障途徑,不能保證偵查的合法性和案件質量,即便賦予其退回補充偵查和不起訴、要求提供證據等權力,但退而不查、查不適格甚至拖延偵查等現象不斷出現,監督制度形同虛設,難見成效。審判權一向由審判機關(人民法院)獨立享有,其本身所具有的獨立性和超然性、中立性、后位性使公訴權對其的監督更加困難,加之法律授權的彈性范圍過大,法官的自由裁量權日趨擴大,而且"以審判為核心"、維護審判權威甚至維護法官權威的論調日囂塵上,更增加了公訴監督的壓力。而處于偵查權和審判權的中間環節的公訴權雖然從法律上講,享有偵查監督、審判監督等項權力,但其監督缺乏真正有效的制約形式,偵查程序呈現嚴重失
控狀態,超期羈押、刑訊逼供等違法現象不斷出現;公訴監督范圍不寬,措施不多,監督不能深入;公訴監督保障機制不完善,有些監督措施得不到有效執行,如通知立案而不立案、糾正違法而不糾正,檢察機關往往無計可施;公訴監督還常常受到被監督者的制約,最常見的是其監督的成效還要取決于被監督者的同一部門,如抗訴等審判監督的結果是否成立取決于審判機關而不是如獨立的上訴法院等第三方的裁決,以致現實中的抗訴越來越少、抗訴成功率越來越少、抗訴積極性越來越小。這些法律和實踐中呈現的狀況都對公訴權的有效行使形成現實的限制和約束。
從檢察機關內部來講,公訴權不能夠有效行使的原因也很多。觀念上的制約是個首要因素,檢察機關作為國家法定的法律監督機關,其所承擔的法律監督職能范圍很廣,不但有刑事司法上的監督,還有對民事、行政司法上的監督,更有法律特別規定其享有的對職務犯罪等部分案件的偵查權,而且目前檢察機關普遍將這種偵查權作為其內部與公訴權平行甚至高于公訴權的一種職能來行使,對公訴權或公訴職能的應有地位和作用沒有上升到核心的層面上來,在一定程度上也影響了公訴權職能的有效行使。同時,檢察機關內部對于公訴自由裁量權的無形限制(如對撤回起訴、不起訴或無罪案件的限制或思想恐懼等),也是制約公訴權有效行使的一個重要原因。另外,由于對檢察權的性質一直存在爭論,長期以來,檢察機關內部的認識也得不到統一,不能統一到強化法律監督、維護公平正義的正確思路上來,導致實踐中對公訴工作的要求存在強調追訴職能、弱化監督職能的錯誤傾向,所以對程序的漠視、對人權保障的輕視等現象不斷出現,在一定程度上也縮小了公訴監督的范圍,影響了監督的效果。
由于存在以上內外兩個因素的影響,我國公訴權的應有地位得不到保證、應有職能得不到充分發揮,成效不明顯,長此以往,必將會使公訴權的范圍越來越小、職能越來越弱。因而,加強對公訴權的研究,著力推進公訴權的拓展是個迫切需要解決的問題。
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