從現(xiàn)有國(guó)家的立法例上考察,行政合同的法律適用大致作出兩種不同的規(guī)定:其一為適用專章的有關(guān)行政合同的規(guī)定,如果專章未作規(guī)定,適用《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定,如果《行政程序法》也未作出規(guī)定,那么補(bǔ)充適用民法典的有關(guān)規(guī)定,對(duì)民法典的適用,并沒(méi)有對(duì)具體范圍作出限制。這種規(guī)定有嚴(yán)格的適用順序,后位適用或準(zhǔn)用之規(guī)定,自不得與前順位者相抵觸。例如:德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第62條規(guī)定“只要第54條至第61條未另有規(guī)定的,適用本法其余的規(guī)定。令補(bǔ)充適用民法典的有關(guān)規(guī)定。”,其中之所以會(huì)“適用本法其余的規(guī)定”,原因在于根據(jù)其《聯(lián)邦行政程序法》第9條之規(guī)定,其行政程序中包括了公法合同的訂立。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第149條也有類似規(guī)定“行政契約,本法未規(guī)定者,準(zhǔn)用民法相關(guān)之規(guī)定”,雖然沒(méi)有像德國(guó)那樣將“專章”和“本法”分別列明,但是根據(jù)法理及邏輯可推斷出:如果第三章(行政契約)未有規(guī)定,應(yīng)先尋求程序法之規(guī)定,而后準(zhǔn)用民法。
因?yàn)椋杜_(tái)灣行政程序法》第2條第一款為行政程序作出定義,將行政合同納入行政程序之中。其二為適用程序法典的規(guī)定,如果法典沒(méi)有做出規(guī)定,適用其他有關(guān)特別規(guī)定,同時(shí)比較嚴(yán)格的限制了適用民法的范圍。例如:《葡萄牙行政程序法》第189條補(bǔ)充法例:“凡本法典未明確規(guī)定時(shí),對(duì)行政合同適用行政法一般原則,經(jīng)調(diào)整后的規(guī)范公共開(kāi)支的法規(guī)及規(guī)范公共合同的特別方式的規(guī)定”,本條似乎是對(duì)行政合同適用第三章的規(guī)定,因?yàn)椋摗缎姓绦蚍ā返?81條規(guī)定“本法典有關(guān)行政程序規(guī)定,經(jīng)作出適當(dāng)配合后,使用行政合同的形成”,從本條看,如果行政合同第三章沒(méi)有規(guī)定,則適用本法典。葡萄牙程序法沒(méi)有明確規(guī)定適用或準(zhǔn)用民法,大概原因在于限制民法的適用范圍,強(qiáng)調(diào)二者的不同,防止民法規(guī)范在行政合同的使用中的擴(kuò)大化傾向。深究其因,也許對(duì)于民法合同和行政合同深層本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有所不同。法典第185條嚴(yán)格限制了民法的適用范圍,僅有三種情況:
1、民法典有關(guān)意思欠缺及瑕疵的規(guī)定,適用所有行政合同;
2、如果行政合同標(biāo)的同樣適用私法合同,則適用民法典中規(guī)范法律行為非有效性的規(guī)定;
3、對(duì)于“表示意見(jiàn)的行為”
可以適用民法中有關(guān)雙務(wù)合同的一般規(guī)定,但是訂立合同雙方已明確表示不適用該等規(guī)定者,不適用民法。我國(guó)澳門(mén)地區(qū)行政程序法在這個(gè)問(wèn)題上的規(guī)定和葡萄牙的規(guī)定相似,其第164條第一款規(guī)定“行政合同中意思之欠缺與瑕疵,以及行政合同之無(wú)效與可撤銷,適用《民法典》對(duì)法律行為之相應(yīng)規(guī)定,但下款之規(guī)定除外”;“表示意見(jiàn)的行為”與葡萄牙的規(guī)定相同。從以上的規(guī)定可以看出,涉及合同非有效性的問(wèn)題大致可以適用民法的規(guī)定。
筆者認(rèn)為,我國(guó)立法應(yīng)以選擇第一種立法例為好。對(duì)于適用民法的相關(guān)規(guī)定上,沒(méi)有必要加以相當(dāng)嚴(yán)格之限制,其一可能造成當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法之適用,引起困惑;其二也不利于司法審查中“有法可依”。更為重要的是行政合同發(fā)源于民事合同,二者有很大的相似性,可資借鑒。《民法典》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)使用,但是也不能任意援引,民法中表現(xiàn)為一般法理的,且行政法對(duì)該問(wèn)題未作特殊規(guī)定的,則可以援引。援引民法原理的范圍與程度確實(shí)是個(gè)值得探討的問(wèn)題。顯而易見(jiàn),在行政法中經(jīng)常適用的民法原則也適用于行政合同,只是需要做一定的修正。
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