一、執行救助的由來

嚴格意義上講，執行救助并不是一個規范的法律術語，也不屬于司法救助的范疇。司法救助是指人民法院對經濟確有困難的當事人減、免、緩繳訴訟費，其目的是讓經濟確有困難的當事人打得起官司，而不是向他們發放救助款，對此，最高人民法院早有司法解釋進行規范。而執行救助是指被執行人確無財產可供執行而申請執行人生活困難，人民法院或政府有關部門給予其適當的經濟幫助，使特困申請執行人渡過難關，切實感受到社會主義制度的優越性，感受到黨和政府的溫暖，體現的是一種司法的人文關懷。執行救助并不是最高法院或者中央政法委的發明創造，而是在司法實踐中自發產生的。2006年3月，由中央政法委和最高人民法院牽頭，在全國范圍內開展清理執行積案活動，在黨委的統一領導下，通過各級法院干警的共同努力，執結了一大批執行積案。但由于部分案件被執行人確無可供執行的財產，而申請執行人又確實生活困難，要求法院繼續執行，使這些符合中止執行或終結執行條件的案件不能依法中止或終結，影響了案件執結率。部分基層法院為了提高結案率，協調當地黨委政府為特困申請人辦理低保、給予適當的經濟幫助，使他們的基本生活有了保障，心理上得到了安慰，同意法院終結本次執行程序，從而提高了結案率。河南省新野縣人民法院率先與縣民政局聯合出臺文件，設立救助基金，對執行救助的對象、條件、程序和資金來源等作出了規定，取得了較好的社會效果，受到了南陽市委政法委和南陽中院的肯定，該經驗隨之在全省予以推廣。隨著清理執行積案活動的不斷深入，中央政法委和最高人民法院總結各地清理執行積案的經驗和做法，于2009年7月13日聯合下發了《關于繼續開展全國集中清理執行積案活動的工作方案》，該方案指出，“對于刑事附帶民事案件權利人、道路交通肇事受害人、人身傷害被害人等特困群體為申請人的案件，協調政府財政、民政等部門，通過建立國家救助體系，設立專項資金加以救助”。這是中央政委和最高人民法院首次提到執行救助，并明確了執行救助案件的范圍、對象和資金來源，也是對地方法院司法實踐中出現的新生事物的肯定。隨之，全國各級法院采取不同形式，多渠道籌措資金，對特困申請人予以救助，化解了一大批執行積案和上訪老案，對維護社會穩定、樹立人民法院的司法形象起到了積極的作用。

二、執行救助的現狀和存在的問題

由于多種因素的影響，2008年以來，全國涉訴信訪形勢日益嚴峻，其中涉執信訪又占了較高的比例，要求執行救助的案件申請執行人大量增加，執行救助工作發生了新的變化，也出現了很多亟待解決的問題。第一，執行救助的對象和范圍無限擴大，執行救助工作偏離了正常軌道。有的案件申請執行人生活并不困難，也不屬于中央政法委和最高法院規定的三類案件范圍，因案件暫不具備執行條件，債權暫時得不到實現而上訪、鬧訪，要求法院墊付執行款;有的特困申請人不滿足于辦理低保和給予適當救助，要求法院全額給付執行款，甚至還要求利息、誤工費和上訪帶來的損失。為化解信訪案件，很多基層法院采取息事寧人的辦法，做無原則的讓步，滿足上訪人的不合理要求，不適當地擴大執行救助的范圍，造成當事人之間互相攀比，非但沒有化解和減少涉執信訪案件，反而形成惡性循環。2008年，一刑事附帶民事案件申請人張某某因得不到賠償款而進京上訪，社旗縣法院查明被執行人確無執行能力，而張某某生活又特別困難，協調鄉政府為其辦理了兩個低保指標，又給予其1000元救助，張某某仍不滿足，要求法院為其墊付全部執行款，為化解信訪案件，社旗法院用辦公辦案經費全額墊付了1.6萬元執行款，張某某表示滿意，并寫出結案證明和書面保證，表示永不為此事上訪。但在得到執行款的第三天又赴京上訪，要求法院賠償其利息、誤工費等共計30萬元。后因非訪被依法勞教，現在張某某已成為上訪專業戶。2010年，南陽市臥龍區法院一交通事故案件申請人王某某因被執行人無執行能力其債權不能實現而上訪，省委領導批示要求限期結案，臥龍法院查找不到被執行人的財產和下落，為化解該案，從辦公辦案經費中拿出30余萬元全額墊付了執行款，王某某感激涕零，表示此案執結永不上訪，但此后又多次上訪要求法院支付其利息和上訪損失等，經多方做工作仍不息訴罷訪。類似的案件在基層法院大量存在，造成了很壞的社會影響。執行救助的目的是為了解決特困申請人的特殊困難，彰顯司法的人文關懷，但在發展中卻走向了歧途，幾乎淪落為上訪人要挾法院的工具，違背了執行救助制度的初衷。第二，執行救助的資金難以保障。基層法院用于執行救助的資金來源不一，有的設立了救助基金，由縣財政納入年度預算，有的從縣信訪部門信訪經費中爭取一部分，從政法委維穩資金中爭取一部分，但由于縣一級財政普遍比較困難，加之有的縣領導對此項工作不了解、不重視，不愿意也無能力拿出這部分資金，大部分基層法院的主要救助資金都是擠占挪用本院的辦公辦案經費。自2008年至今，社旗法院已發放執行救助資金70余萬元，全部為本院辦公辦案經費，有一個基層法院僅2009年一年就發放救助資金300余萬元，也是擠占辦公辦案經費，使得經費本來就十分緊張的基層法院更加捉襟見肘，嚴重影響了正常的辦公辦案需求，許多基層法院院長苦不堪言。

三、執行救助的出路和法律規范

執行救助制度從以人為本的角度出發，給予特定案件的特困申請人以適當的人文關懷，是司法為民措施的具體體現，符合社會主義法治理念的本質要求，應當繼續堅持和推廣，但對其中存在的問題也應當引起重視，并逐步予以糾正和規范。首先，要進一步加大執行力度，努力提高案件執結率。結案是硬道理，各級法院執行干警要用足用活現有的調查手段和執行措施，在破解執行難上下功夫，盡最大努力實現申請人的合法權利，從根本上縮小執行救助案件的范圍。其次，要嚴格界定執行救助案件的類型，從嚴把握救助標準。根據各地法院的實踐經驗和中央政法委、最高人民法院的要求，執行救助案件原則上應是以下三類案件，即刑事附帶民事案件、交通肇事損害賠償案件、其他人身損害賠償案件，因為這三類案件一般是由突發事件造成的，被執行人要么在服刑或已執行死刑，要么因案返貧或遠走他鄉，缺乏執行能力，而申請執行人往往因受害而致死致殘，家庭生活一般都比較困難，對這三類案件的特困申請人給予救助，符合客觀實際。對于其他類型的案件，即使執行不能也不宜輕易給予救助，因為當事人從事民事活動或者商事活動必然要存在一定風險，這種風險是市場經濟所不可避免的，當風險變為現實而給當事人帶來損失的時候，司法救濟只是一種手段，通過這種手段有可能挽回損失，也有可能因被執行人無財產可供執行而不能挽回損失，執行不能的情況在世界各國都是存在的，不能把這種因市場風險帶來的損失轉嫁給國家和政府。對于因此而上訪的，要正確教育引導，對纏訪、鬧訪的要進行批評教育，對情節嚴重的要依法予以懲戒。最后，要建立國家救助體系，使執行救助制度走向規范化。執行救助工作從司法實踐中產生，已經經過六年，取得了顯著的成效，積累了一定的經驗，已經具備了規范化的條件，最高法院應當深入進行調研，在全面總結各地經驗的基層上，制定全國統一的執行救助制度，報請中央和全國人大常委會，建立國家層面的救助體系，由各級政府設立救助基金，納入各級財政預算，保障救助資金來源，規范執行救助的范圍、對象、條件和程序，使這項工作步入正常化、規范化、健康化發展。