中國農(nóng)村土地糾紛的若干問題探究 【內(nèi)容摘要】在當代中國，農(nóng)村土地正進行著一場潛移默化的革命。與此同時，宅基地使用權、農(nóng)村土地承包糾紛、土地征用等問題所引發(fā)的與土地有關的糾紛日益突顯，且不斷增長。而我國關于土地問題的研究，尚處于起步階段，還有許多理論和實踐的問題有待與進一步的思考和完善。目前，隨著物權法的確立，土地制度越來越引起關注，本文將從三個方面對中國農(nóng)村土地現(xiàn)狀所存在的問題做一些簡單地分析和總結(jié)，希冀以此為中國農(nóng)村土地法律制度的完善提供一些新的思路。 　　【關鍵詞】 宅基地使用權　土地承包糾紛　土地征用 　　一、引言 　　“中國的問題，大多出于農(nóng)村，農(nóng)村亂則天下亂，農(nóng)村治則天下治。”我國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億華夏兒女，9億在農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會，重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村，就是要構(gòu)建和諧的農(nóng)村，從而實現(xiàn)整個社會的和諧。[1]土地是人類賴以生存的重要資源，是一切生產(chǎn)和生活的源泉。建國以來，農(nóng)村土地經(jīng)歷了從土地改革到人民公社化運動再到聯(lián)產(chǎn)承包責任制三個階段。我們一直在探索著符合中國國情的土地法律制度，這其中有成功也有失敗。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天 ，被中國農(nóng)民視為命根子的土地正進行著一場潛移默化的革命。因土地所引發(fā)的糾紛大量涌現(xiàn)，已經(jīng)成為一個不容忽視的新問題。 　　二、宅基地使用權糾紛 　　農(nóng)村建設用地是農(nóng)村土地的重要組成部分，是農(nóng)民建造住宅的重要的物質(zhì)保障，也是農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以及興辦鄉(xiāng)村公共設施和興辦公益事業(yè)的物質(zhì)要素。其中，與農(nóng)民自身利益聯(lián)系最為密切的當屬宅基地，無怪乎人們將計生、提留和宅基地看作是農(nóng)村工作的三臺戲。目前，城郊農(nóng)村的規(guī)劃正在或者已經(jīng)納入城市的規(guī)劃之中，城鄉(xiāng)之間的差距在日益的縮小已經(jīng)是一個不爭的事實，農(nóng)村村莊的規(guī)劃和房屋的建設正經(jīng)歷一場潛移默化的革命，與此同時，也隨之引發(fā)了大量的宅基地糾紛，危害了社會主義和諧社會的構(gòu)建。 　　依照我國法律的規(guī)定，村民宅基地使用權申請取得，必須經(jīng)過合法的批準手續(xù)。一般需向村民委員會提出申請，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由區(qū)縣人民政府批準。但是，現(xiàn)在農(nóng)村基本上是按照村里的土政策。一般村民只是向村里口頭說一下，然后再繳錢，下來就是等通知了。至于最后能否批下來，那就不一定了。 　　村里發(fā)生的宅基地糾紛主要是因為村干部本身的問題。村里的干部往往在上任之前要花費大量的錢財，所以一上任，就只顧一己之利，只管收取村民上繳的宅基地使用費，對于是否符合條件卻不做調(diào)查，誰繳錢多誰先得地，有時在同一宅基地上答復多人多次，有的干部利用手中的權力想方設法給自己的親戚朋友留條件好的宅基地，于是多建亂建成風，造成了鄰里之間的矛盾，有時甚至兩家為此少不了一場惡斗。 　　另外，對于農(nóng)村村民未經(jīng)批準或采取欺詐手段騙取批準，非法占地建住宅的，依照法律可以由縣級以上的人民政府土地行政主管部門責令退還，限期拆除新建房屋。但在現(xiàn)實中，一般能蓋房的在事前都私下和村干部打好了招呼，即使土地管理部門來人查處，因為農(nóng)民建房幾乎都要花完手頭上所有的積蓄，有的甚至還要向親戚朋友們?nèi)ソ瑁列量嗫嘟ê玫姆孔硬豢赡茏屇阏f拆就拆，他們會跟你拼命。對此，有關行政主管部門往往睜一只眼閉一只眼，即使來檢查了，只不過是走走過程罷了。因此，針對此類違法行為的查處力度很不到位。 　　由此我們可以看出：宅基地使用權依申請取得的在實踐中不規(guī)范操作是引發(fā)多建房亂建房的現(xiàn)象的主要原因，由此也產(chǎn)生大量的矛盾。我國《土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。其中，涉及占用農(nóng)地的，依照該法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。但是，一些村官個人素質(zhì)不高，為了一己之利置法律規(guī)定于不顧，而且相關部門執(zhí)法不嚴，敷衍了事，從而使得這些規(guī)定在一些地區(qū)并未得到真正的落實，導致大量糾紛不斷地涌現(xiàn)。 　　三、土地承包經(jīng)營權糾紛的成因及對策 　　隨著農(nóng)村承包經(jīng)營范圍的不斷擴大，土地承包過程中所存在的問題也日趨突出，這制約了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的正常調(diào)整，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。 　　造成這些糾紛的原因是多方面的：（１）有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不規(guī)范，對農(nóng)民的自主經(jīng)營權干預過多，越權處理承包合同的現(xiàn)象時有發(fā)生，對經(jīng)濟林、池塘水庫等承包合同的干涉尤為突出，甚至違法行政侵害農(nóng)民的土地利益。（2）有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏市場調(diào)研，也未因地制宜，主觀地用行政命令強迫農(nóng)民進行模式經(jīng)營，或者改變土地用途，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。（3）部分村社干部存在素質(zhì)問題，在具體工作中難以正確地執(zhí)行國家的法律和政策，甚至有違反法律政策發(fā)包土地現(xiàn)象出現(xiàn)，很容易引發(fā)糾紛。（4）一些地方在本村婦女出嫁或者離婚后，該婦女并未取得新的土地承包權，原土地承包合同也未到期，即單方終止合同，收回其原來承包的土地，使該婦女因為出嫁或者離婚喪失了土地承包權。（5）農(nóng)民承包方未按約履行合同造成糾紛，有的承包戶以低價承包，又擅自以高價轉(zhuǎn)包，從中坐收漁利；有的不遵守合同約定，故意拖欠承包費；有的承包戶不主動交承包費，村委也不進行催收；有的村委班子更換，集體事務無人管理，造成承包戶未能及時交納承包費；有的承包戶擅自改變土地用途，違反合同約定破壞土地和林業(yè)資源，損害集體的利益。（6）人多地少的現(xiàn)實問題難以得到平衡。大多數(shù)地方人均耕地原本就少，加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快 　　速發(fā)展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”，再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。 　　正如最高人民法院副院長黃松有所說：“依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，對促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定以及構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。” 那么，怎樣才能從根本上有效解決農(nóng)村土地承包糾紛呢？ 　　（1）以完善規(guī)范二輪承包為旗幟，適時對農(nóng)村土地進行調(diào)整規(guī)范，全面規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。穩(wěn)定和鞏固的土地承包關系是保障農(nóng)民權益、維護農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。二輪承包政策執(zhí)行不到位，操作不規(guī)范，導致農(nóng)村土地承包關系混亂錯雜，是土地承包糾紛的根源。加之近年來人口、耕地數(shù)量都發(fā)生了變化，土地計量標準不夠統(tǒng)一等，造成新的土地承包糾紛。因此，必須高舉完善、規(guī)范二輪承包的大旗，下決心對混亂錯雜的土地承包關系進行全面清查、理順。為了從根本上解決土地糾紛，夯實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基石，維護農(nóng)村穩(wěn)定，保護農(nóng)民利益。應正視農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，對各地二輪承包時沒落實的問題重新排查摸底，分類處理，充分考慮二輪承包和農(nóng)村人口、耕地數(shù)量變化情況，出臺統(tǒng)一的政策，界定承包對象和土地，統(tǒng)一計量標準，核發(fā)新的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，進一步明確土地承包經(jīng)營權，建立規(guī)范的農(nóng)村土地承包關系。這樣既可以有效地解決現(xiàn)有的土地承包糾紛，也為今后土地承包糾紛的解決奠定堅實基礎。 　　（2）多渠道、多途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)民，真正變“農(nóng)民”為“市民”，緩解人地矛盾，減輕土地壓力。出現(xiàn)土地承包糾紛的根本原因是人多地少。因此，解決土地承包糾紛的長遠措施應著眼于減少農(nóng)民，減輕農(nóng)村土地的人口承載力，緩解土地壓力。一是進一步引導、鼓勵各地發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快建設城鎮(zhèn)步伐，建設就業(yè)門路廣、人居條件好、吸納能力強的襄陽城區(qū)，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民。二是大力發(fā)展打工經(jīng)濟，多渠道、多途徑輸出農(nóng)民，遠距離轉(zhuǎn)移農(nóng)民。三是積極向農(nóng)業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進軍，發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè)，比如蔬菜、花卉等產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民。四是探索“股田制”的做法，引導農(nóng)民以土地入股形式，將承包權與經(jīng)營權分離開，使外出務工經(jīng)商的“農(nóng)民”（已不是傳統(tǒng)意義的種地養(yǎng)家農(nóng)民）既可以獲得打工收入，又可以獲得承包權所帶來的收益，雙向受益，同時也可以提高土地適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，一舉多得。五是加快戶籍改革步伐，讓離地進鎮(zhèn)、進城農(nóng)民能夠真正落根，變農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，不再倒灌回流，減輕土地壓力。 （3）因勢利導，引導、規(guī)范農(nóng)村土地使用權依法、有序、合理、有償流轉(zhuǎn)，從源頭上避免新的土地承包糾紛。隨著農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將越來越普遍。但由于流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作程序，往往引發(fā)新的矛盾。應制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策和措施，鼓勵農(nóng)民在自愿、有償、依法的前提下，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包等形式進行土地使用權流轉(zhuǎn)，并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范，堅決制止和糾正違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的做法，并防止出現(xiàn)因操作不規(guī)范而侵犯農(nóng)民權益的現(xiàn)象發(fā)生。同時，要建立、健全土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔制度，以備查用。 　　（4）切實加強對解決農(nóng)村土地承包糾紛工作的領導，實行領導包保、分級負責、歸口管理和責任追究制。各級要建立工作目標責任制，采取領導包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)干部包村的辦法，層層明確任務，落實責任，努力把矛盾化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。明確分級負責、屬地管理責任制。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間引發(fā)的糾紛主要由村組負責調(diào)處；農(nóng)戶與村組引發(fā)的糾紛，主要由鎮(zhèn)出面協(xié)調(diào)；農(nóng)戶與鎮(zhèn)及以上引發(fā)的糾紛，由縣、鄉(xiāng)兩級政府共同調(diào)處。同時，信訪、農(nóng)經(jīng)部門要通力協(xié)作，全力做好信訪的接待和糾紛調(diào)處工作，消除對立情緒，解決實際問題。對于少數(shù)地方違背土地承包政策，群眾多次上訪，問題未能得到有效解決的，要派專班調(diào)查，屬因違反法律、政策和處理不當引發(fā)的多次重復上訪和惡性案件的，嚴肅追究包點領導和相關人員的責任，做到任務明確，責任到人。 　　（5）尊重群眾首創(chuàng)精神，落實村民自治，加強基層基礎工作，增強基層調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。農(nóng)民的問題農(nóng)民自己最有發(fā)言權。農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，村組按絕大多數(shù)農(nóng)民的意愿，在國家法律許可的框架內(nèi)，對耕地進行適當調(diào)整，屬于村民自治的范疇。從實踐來看，不少村組為調(diào)解土地承包糾紛而進行的探索雖然與政策不盡相符，但得到了絕大多數(shù)群眾的擁護和支持，也取得了很好的效果。因此，應尊重群眾的首創(chuàng)精神，將村民自治真正落到實處，鼓勵基層村組在征得絕大多數(shù)群眾同意和國家法律許可的情況下，自我調(diào)解調(diào)處土地承包糾紛。同時，應加強基層組織建設，增強村兩委班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力，增強其自我調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。 　　（6）建立健全農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂。當前相當一部分農(nóng)民仍把把土地當作養(yǎng)老、防老最主要的依托，即使喪失勞動能力或有其他就業(yè)渠道，仍然不愿放棄土地承包權。因此，應盡快建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等各種農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，從而減少土地承包糾紛的發(fā)生。 　　四、土地征用糾紛 　　土地征用是調(diào)整私人所有權與財產(chǎn)社會利用矛盾的最強有力公法手段，是國家為公共需要或公共用途行使其最高土地所有權（終極所有權），強制取得私人土地并給予補償，取消其所有權，另外支配使用的一種措施。在美國法制上稱之為最高土地權，即指最高統(tǒng)治者在沒有所有者同意的情況下，將財產(chǎn)用于公共目的的權力，故又稱土地征用為征用權。[2]在我國實行的是土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家土地的所有權由國務院行使，集體土地農(nóng)民不享有所有權，只享有土地使用權。這樣以來，土地征用的對象便包括了國有土地和集體土地，本文主要是對集體土地被征用的問題作一些探討。 　　我們不能否認，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化進程的迅猛推進，城鄉(xiāng)差距日益縮小。農(nóng)村集體土地隨之大量被征用，特別是緊靠中心城市的周邊地區(qū)，最容易受到城市化“輻射效應”的影響，不可避免地造成了土地征用現(xiàn)象的日益增多。對于世代依賴土地為生的農(nóng)民而言，一旦失去土地，他們的生存即面臨著潛在的威脅。土地征用已經(jīng)成為一個不容我們忽視的新問題。 　　1、有關土地征用的補償范圍和標準 　　《中華人民共和國土地管理法》對土地征用補償?shù)姆秶蜆藴首髁嗣鞔_的規(guī)定，征用土地的補償費包括（1）土地補償費；（2）安置補助費；（3）土地附著物及其青苗補償費。其中，土地補償費的標準為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍；征用土地的安置補助費標準，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地數(shù)，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍。被征用的土地上的附著物極其青苗的補償標準，由省，自治區(qū)，直轄市規(guī)定。其中，安置補助費最高不得超過被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費總和不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。此外，征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關的規(guī)定繳納新菜地開發(fā)基金。 　　盡管國家以法律的形式對土地征用補償?shù)臉藴屎头秶髁嗽敿毜囊?guī)定，單就發(fā)放率一項而言，各個地方并沒有嚴格去執(zhí)行。絕大多數(shù)村民對于相關的法律法規(guī)不熟悉，對于有關土地征用的補償范圍和具體標準更是無從知曉。因此在建設社會主義新農(nóng)村的同時，應當加強農(nóng)村普法的力度，讓每個村民了解有關的法律法規(guī)，監(jiān)督政府依法行政。 　　2、不規(guī)范的土地征用程序 　　一定意義上講，依法辦事就是依程序辦事。程序使法律獲得生命，無程序即無法律。[3]現(xiàn)代社會仍需要權力維持法律的權威，同時又必須對權力加以嚴密控制以防止權力濫用，控權的正當手段之一就是使權力行使的公開化、高度的民眾參與、高度的程序化，這就離不開法律程序。[4]法的程序不僅促進正義，安全，秩序等外在實體價值目標的實現(xiàn)，而且它本身就蘊涵著符合正義要求的內(nèi)在優(yōu)秀品質(zhì)。是一種具有獨立價值的實體。因此，正當?shù)姆ǖ某绦虮豢醋魇乾F(xiàn)代法的基石。現(xiàn)有的土地征用程序極不規(guī)范，缺乏透明度和群眾的監(jiān)督，即使這些不規(guī)范的程序，在實踐中也沒有得到最基本的實施和貫徹，而且難逃被扭曲的命運。 　　現(xiàn)有的土地征用程序的實施和貫徹普遍存在以下現(xiàn)象： 　　（1）被征用的土地長時間閑置浪費。十分珍惜，合理利用和切實保護耕地是我國土地管理法的基本原則，也是我國的基本國策。但地方政府在征地的過程中往往只關注自己的利益，而對于被征用的土地的“命運”就不再那么過多的去關注，大量的土地被閑置浪費。 　　為什么會造成如此嚴重的土地被閑置浪費的現(xiàn)象呢？是因為我們的立法有缺陷嗎？答案是否定的。我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》均對此作了具體的規(guī)定。在閑置土地的處理上采取了(1) 讓原權利人繼續(xù)耕種，（2）交納閑置費，（3）由縣級人民政府無償收回土地使用權等措施。那么，這其中的原因又是什么呢？因為土地增值分配主要為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得，地方政府為官一任，千方百計從農(nóng)民手中低價征來建設用地，利用農(nóng)業(yè)用地的補償金額和工業(yè)商業(yè)用地市場價格存在的巨大落差，獲取巨大的經(jīng)濟利益。因此能出讓則盡快出讓，往往缺少對土地利用的總體規(guī)劃，以及對相關企業(yè)資質(zhì)的考察。而一些實力雄厚的企業(yè)和私營老板，看到了土地升值的潛力，往往想方設法變相圈地，實際投資是假，變相轉(zhuǎn)手炒作是真，導致一些工程難以及時開工，而且一拖再拖，從而使大量土地閑置浪費。 （2）土地征用極不透明和公開，缺乏群眾的監(jiān)督和參與。根據(jù)我國法律的規(guī)定，集體所有的土地，必須依法先征為國有，其土地使用權才能出讓。土地使用權的出讓方只能是代表政府的土地管理局，因此，村集體是無權出讓本村集體土地的。這樣一來，政府既是土地所有者的代表，又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部門在重大決策上聽從于政府，政府部門集多種職能于一身而本身又缺乏有效的監(jiān)督，致使政府部門產(chǎn)生大量違法征地行為。因為土地征用往往帶來巨額的征地款的分配，以致在一些農(nóng)村，竟出現(xiàn)了重金買“村副”的現(xiàn)象。那么，在整個征地過程中，農(nóng)民們又是扮演了一個怎樣的角色呢？他們除了知道發(fā)放在手中的所謂的補償費以外，對其他的便一無所知。在整個土地征用過程中，一般只是由村干部在期間協(xié)調(diào)，廣大村民并沒有參與到其中，除了領錢，別的什么都不知道，有關土地征用和補償安置的情況也未向村民公開。 　　五、結(jié)語 　　農(nóng)村土地法律制度的改革和完善，關系到整個社會的經(jīng)濟建設，關系到廣大農(nóng)民的切身利益，關系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此我們要按照《憲法》和有關法律的規(guī)定，抓住時間，大膽實踐，盡早制定出完善的、具有中國特色的農(nóng)村土地法律制度。 ?