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財政農(nóng)業(yè)專項資金調(diào)整和改革方案

來源: 律霸小編整理 · 2020-12-19 · 3049人看過

  黨中央、國務院歷來重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作,建國以來特別是改革開放二十多年來,適應不同時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要,按照黨中央和國務院的要求,中央財政先后建立了多種農(nóng)業(yè)專項資金(以下簡稱“專項資金”)。這些專項資金的積極作用應當充分肯定,一是鞏固和壯大了農(nóng)業(yè)的基礎地位,為解決我國農(nóng)產(chǎn)品短缺,提高人民生活水平做出了重要貢獻,為經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎。二是建立了一批重要專項資金的管理制度,到2000年共制定各種資金管理辦法近40項,為提高專項資金使用效益提供了制度保證。三是加強了專項資金管理,部分專項資金管理比較規(guī)范,為今后改進專項資金管理積累了經(jīng)驗。但是,隨著農(nóng)業(yè)階段性變化,建立公共財政框架,編制部門預算等新情況的出現(xiàn),專項資金結(jié)構(gòu)和管理方式不能完全適應新的形勢,急需進行調(diào)整和改革。經(jīng)研究,我部提出以下調(diào)整和改革方案。

  一、當前財政農(nóng)業(yè)專項資金管理中存在的問題

  當前專項資金管理中主要存在以下問題:

  1.專項資金種類較多,“小而散”的問題比較突出。根據(jù)2000年預算,農(nóng)業(yè)司共有中央專項和補助地方專項45項(不含貼息資金),其中:補助地方專項30個,數(shù)額在1億元以上的僅7項,其余23項都是1億元以下的小專項,最小的專項僅200萬元。

  2.不少專項設置時間過長,沒有明確的終止時限。在30項補助地方專項中,1項是50年代設立的,8項是70年代設立的,5項是80年代設立的,5項是“八五”期間設立的,11項是“九五”期間設立的,可見,補助地方專項中時間在五年以上的占2/3.在15個中央本級專項中,時間最長的有13年,即1987年設立的豐收計劃資金,其余的是1996年以后設立的。對于這些專項要保留多長時間,執(zhí)行到哪年結(jié)束,沒有及時、認真地進行過評估論證,不符合“項目預算”有始有終的基本要求。

  3.專項資金設置不夠科學,相互之間存在重復交叉。由于各種專項資金在設立時前后對比研究不夠,逐年累積,以致中央專項之間、中央專項與地方專項之間、地方專項之間存在重復交叉,例如在農(nóng)業(yè)科技推廣資金方面,中央本級安排了“948”計劃、豐收計劃、跨越計劃等專項資金,一般事業(yè)費中也安排了一些農(nóng)業(yè)技術推廣專項經(jīng)費,補助地方專項也設置了農(nóng)業(yè)科技推廣示范基地、重點農(nóng)業(yè)科技推廣等專項資金等。在農(nóng)業(yè)救災資金方面,有特大病蟲疫情防治補助費、動物防疫經(jīng)費、家畜血吸蟲病防治經(jīng)費、草原治蟲滅鼠補助費、水產(chǎn)病蟲防治補助費、抗災保畜資金、農(nóng)業(yè)“三場”救災資金等。其他專項資金也存在這樣的問題,如用途基本相同的“農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查補助費”與“土地資源調(diào)查補助費”并存。專項資金設置的重復交叉,造成資金分配使用,各自為戰(zhàn),過于分散,難以提高資金使用效益。

  4.專項資金分配方法不夠科學,預算管理方式陳舊。目前,我部已經(jīng)采用因素法或公式法分配的專項資金有扶貧資金、農(nóng)業(yè)稅災情減免補助資金等;采用比較規(guī)范的項目管理的專項資金有糧食自給工程、跨越計劃、農(nóng)業(yè)行業(yè)標準、“天保工程”、“退耕還林”等專項資金,其中跨越計劃資金引入了公開招標、專家評議決策等新機制。但也還有不少專項資金沿用傳統(tǒng)的管理方式,如項目可行性論證報告不規(guī)范,責任不清;資金分配的標準或依據(jù)不具體,科學性不夠;對項目資金使用監(jiān)督不力,效果不佳;項目資產(chǎn)管理跟不上,家底不明等。這不利于科學合理、客觀公正地分配管理專項資金。

  5.專項資金結(jié)構(gòu)不合理,難以適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和財政改革的新情況。當前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的主要問題是農(nóng)民增收難、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售難、剩余勞動力轉(zhuǎn)移難、基礎設施建設難,現(xiàn)有專項資金難以解決這些新的問題。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)專項資金要求地方配套的17項,既加重了地方財政負擔,也難以落實。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)貼息資金13項,貼息率和貼息辦法各不相同,有的貼息率已遠高于現(xiàn)行銀行利率,管理不規(guī)范,這都與財政金融的實際情況不符。

  二、財政農(nóng)業(yè)專項資金調(diào)整和改革方案

  1.調(diào)整和改革農(nóng)業(yè)專項資金的原則。第一,穩(wěn)定和增加投入的原則。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),是公共財政支持的重點。因此,調(diào)整和改革農(nóng)業(yè)專項資金不是減少財政對農(nóng)業(yè)的投入,而是根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新情況,穩(wěn)定和增加財政對農(nóng)業(yè)的投入,不斷鞏固和增強農(nóng)業(yè)的基礎地位。第二,分類處理的原則。要對現(xiàn)有專項資金進行清理,區(qū)分不同情況進行“并、轉(zhuǎn)、停、增”。即:將用途基本相同的小專項資金歸并設立為較大的分類專項資金,調(diào)整或轉(zhuǎn)變部分專項資金的用途,使之更符合新的情況,停止已到期且完全不符合當前實際需要的專項資金,根據(jù)實際需要設立一些新的專項資金。第三,規(guī)范管理的原則。在專項資金分配中,引進推廣項目預算等新的項目管理方法,引進推廣專家和中介機構(gòu)參與項目決策的新機制,提高資金分配管理的科學性、公正性。第四,突出重點的原則。適應我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、加入WTO以及建立公共財政的新情況,今后財政應重點支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設、生態(tài)保護、科技進步、災害救助、農(nóng)村扶貧等。第五,分步實施的原則。由于各專項資金設立使用有不同的背景和期限,因此調(diào)整和改革專項資金要分步實施,確保各項工作有序進行。

  2.第一步方案:今年要對有條件的專項資金合并使用,年底以前改革完畢,明年全面實施。總的來說,今年要將45個專項資金調(diào)整歸并為16個,取消9項貸款貼息,停止執(zhí)行14項要求地方配套資金的規(guī)定。具體方案如下:

  (1)設立“農(nóng)業(yè)科技推廣與服務資金”,將已有的“948”計劃、種子工程、豐收計劃、跨世紀青年農(nóng)民科技培訓工程、農(nóng)作物品種區(qū)域試驗、農(nóng)業(yè)科技跨越計劃、超級雜交稻補助費、農(nóng)業(yè)科技示范場、農(nóng)業(yè)機械裝備更新、質(zhì)量標準體系建設、農(nóng)業(yè)信息服務體系、農(nóng)業(yè)技術推廣補助費、重點農(nóng)業(yè)技術推廣資金等13個專項資金歸類到“農(nóng)業(yè)科技推廣與服務資金”下,制定新的統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)科技推廣與服務專項資金管理辦法。

  (2)設立“森林生態(tài)效益補助資金”,將四大防護林建設補助費、飛播造林補助費、京津周圍綠化補助費、國有苗圃補助費、生態(tài)型貧困林場補助費、森林病蟲害防治補助費、邊境森林防火隔離帶補助費等7項合并為“森林生態(tài)效益補助資金”,用于對森林的管護,并制定新的資金管理辦法,取消原有各專項資金的管理辦法。草原防火補助費和飛播牧草補助費合并為“草原生態(tài)環(huán)境補助費”。

  (3)設立“農(nóng)業(yè)救災資金”,將農(nóng)業(yè)病蟲害(棉鈴蟲、蝗蟲等)、畜牧業(yè)病蟲害(草原治蟲滅鼠、五號病、緊急動物防疫、血吸蟲、布病馬傳貧等)、抗災保畜補助、救災柴油化肥補助、農(nóng)業(yè)事業(yè)單位救災補助5個專項合并為“農(nóng)業(yè)救災資金”,制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)防災救災補助辦法。

  (4)設立“財政扶貧資金”,將發(fā)展資金、以工代賑資金、新增財政扶貧資金、貧困農(nóng)場補助費合并為“財政扶貧資金”,并按新制定的《財政扶貧資金管理辦法》統(tǒng)一管理。

  (5)設立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金”,將已有的農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金合并,改為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金”,重點用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務,促進農(nóng)產(chǎn)品加工銷售發(fā)展等,修訂有關管理辦法。

  (6)設立“農(nóng)村小型公益設施建設補助資金”,根據(jù)2001年中央農(nóng)村工作會議精神,我部在中央本級設立“農(nóng)村小型公益設施建設補助資金”,用于發(fā)展農(nóng)民直接受益的小型公益設施,主要是幫助農(nóng)民解決人畜飲水困難和沼氣、新炭林等農(nóng)村能源問題。今年開始試點。

  (7)保留特大防汛抗旱經(jīng)費、天然林保護經(jīng)費、退耕還林經(jīng)費、墾區(qū)林區(qū)中小學危房改造資金、“八大片”水土保持補助費、林業(yè)新品種試驗與技術推廣經(jīng)費、“三西”農(nóng)業(yè)建設專項資金和財政支農(nóng)資金效益調(diào)查統(tǒng)計經(jīng)費,取消秸稈還田經(jīng)費、洞庭湖分洪區(qū)建設費、水庫移民補助費等。

  (8)清理整頓貼息資金。根據(jù)我部壓縮貼息規(guī)模的統(tǒng)一要求,從2001年起,對13項貸款貼息取消9項,主要是取消對企業(yè)的和生產(chǎn)性的貼息,包括山區(qū)綜合開發(fā)貸款貼息、森工多種經(jīng)營貸款貼息、支持糧棉生產(chǎn)貸款貼息、種子工程貸款貼息、新疆棉花基地建設貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“貿(mào)工農(nóng)”貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)東西合作工程貸款貼息、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展貸款貼息;保留的4項貼息,主要是以社會效益和生態(tài)效益為主的,它們是扶貧貸款貼息(含農(nóng)墾扶貧貸款貼息)、林業(yè)和治沙貸款貼息、節(jié)水灌溉貸款貼息、救災備荒種子貸款貼息。保留的貼息項目要調(diào)整貼息率和貼息年限,壓縮貼息規(guī)模,重新測算分年度貼息資金,最高貼息率不超過當年銀行貸款利率。在清理整頓的基礎上,我部將制定統(tǒng)一的貼息管理辦法,之后再考慮增加新的貼息項目。

  (9)清理配套投入政策。我部對現(xiàn)有的17項要求地方配套投入政策,決定取消14項(其中3項到期自動廢止),包括:財政支持農(nóng)業(yè)科技成果應用示范試點縣資金、財政支持農(nóng)業(yè)科技推廣示范園區(qū)資金、大型拖拉機及配套農(nóng)具更新補助資金、飛播牧草補助費、草原防火補助費、糧食自給工程資金、國有苗圃補助費、貧困國有林場補助費、飛播造林補助費、四大防護林建設補助費、京津周圍綠化補助費、森林防火隔離帶補助費、病蟲害防治補助費、農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設資金。保留有國務院領導批示和國務院文件規(guī)定的3項配套政策,即天然林保護經(jīng)費、財政扶貧資金、跨世紀青年農(nóng)民科技培訓工程經(jīng)費。

  3.第二步方案:按照我部預算改革的總體要求,新的政府收支分類,以及我國加入WTO有關規(guī)則制定的《農(nóng)業(yè)補貼條例》、《貧困地區(qū)援助條例》、《農(nóng)業(yè)災害救濟條例》等,我部將對農(nóng)業(yè)專項資金做進一步的調(diào)整和改革。

  三、財政農(nóng)業(yè)專項資金調(diào)整和改革的實施步驟

  1.關于調(diào)整和改革的進度。我部在2000年下半年提出專項資金調(diào)整和改革的初步方案,目前已經(jīng)部領導審閱并原則同意。在此基礎上已征求過部內(nèi)有關司和農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、中國氣象局、新疆生產(chǎn)建設兵團的意見,統(tǒng)一了思想,形成了共識。專項資金調(diào)整和改革方案從2001年起實施,分期分批制定或修改有關制度和辦法,凡新的管理辦法已正式印發(fā)的,資金申報和分配按新辦法執(zhí)行;凡新的資金管理辦法尚未印發(fā)的,暫按老辦法執(zhí)行。爭取用一年左右的時間作為過渡,到2002年全面實施。

  2.關于制定和修訂有關管理制度。配合這次農(nóng)業(yè)專項資金調(diào)整,我部將對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)專項資金管理制度體系進行改革,建立三層次的制度體系。第一層次是農(nóng)業(yè)專項資金的通用管理辦法,主要是明確對農(nóng)業(yè)專項資金的一般管理規(guī)定,包括對專項資金的設立、申報、分配、使用、監(jiān)督,以及對其中的具體程序、申報格式、申報內(nèi)容、使用范圍、專家或中介評估評審、分配標準、檢查驗收等做出規(guī)范性要求。第二層次是在通用辦法的基礎上制定各專項資金的分類管理辦法,如農(nóng)業(yè)科技資金、農(nóng)業(yè)救災資金等管理辦法。第三層次是在各分類專項資金管理辦法的基礎上,再制定立項指南或?qū)嵤┘殑t,規(guī)定專項資金的具體用途和特定要求等。

  3.關于改進專項資金分配辦法。要建立客觀、公正、公開的專項資金分配依據(jù),盡可能將資金分配依據(jù)因素化、標準化、數(shù)量化和公式化。資金分配中要引進專家和中介機構(gòu)評估評審制度,提高專項資金分配的科學性和公正性。

  4.關于加強監(jiān)督管理。要建立科學、嚴密的專項資金項目事前、事中、事后監(jiān)督機制。要按照我部項目預算管理的要求,發(fā)布專項資金管理標準文本,建立申報、評估、評審、驗收等各環(huán)節(jié)個人簽字負責制度。要逐步推廣報賬制和集中支付制度,以及項目選擇的招投標制度。要加大審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和社會監(jiān)督。

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