第二章 行政復(fù)議范圍

　　第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：

　　(一)對行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的;

　　(二)對行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的;

　　(三)對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的;

　　(四)對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林。山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的;

　　(五)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的;

　　(六)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同、侵犯其合法權(quán)益的;

　　(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的;

　　(八)認(rèn)為符合條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的;

　　(九)申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的;

　　(十)申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的;

　　(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

　　【釋義】 本條規(guī)定了可以申請行政復(fù)議的具體行政行為的范圍。

　　具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權(quán)益的決定或者措施的行為。對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復(fù)議：

　　一、行政處罰

　　行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者組織依照法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統(tǒng)地對行政處罰的設(shè)定、種類、實施機(jī)關(guān)、處罰程序等作了規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)實施處罰的主要法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在對公民、法人或者其他組織實施處罰時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰法和其他有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復(fù)議。行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等六類。這也是本項規(guī)定的內(nèi)容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復(fù)議。

　　二、行政強(qiáng)制措施

　　行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財產(chǎn)采取的強(qiáng)制約束的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施可以分為對人身的強(qiáng)制措施和對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施兩種。對人身自由的強(qiáng)制措施包括勞動教養(yǎng)、收容教育、收容遣送、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)行約束、強(qiáng)制帶離、強(qiáng)制搜查等，對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施包括查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等。行政強(qiáng)制措施與公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法作出。目前，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制措施法，有關(guān)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定散見于一些單行的法律之中，實踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的現(xiàn)象還時有發(fā)生。對行政機(jī)關(guān)作出的上述行政強(qiáng)制措施不服的，都可以申請復(fù)議。

　　此外，還有一種與行政強(qiáng)制措施相近的行政行為，即行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織不履行行政義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行，或使之達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行措施有直接強(qiáng)制和間接強(qiáng)制，直接強(qiáng)制包括對物的強(qiáng)制如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制收繳、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)制收兌等，對人的強(qiáng)制包括強(qiáng)制拘留、驅(qū)逐出境等;間接強(qiáng)制包括執(zhí)行罰和代執(zhí)行。代執(zhí)行是義務(wù)人不履行義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)請第三人代為執(zhí)行，費(fèi)用由義務(wù)人承擔(dān)的執(zhí)行方式;執(zhí)行罰是指義務(wù)人不及時履行而他人又不能代為履行義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)為促使其履行而采用的科處新的金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。雖然行政強(qiáng)制執(zhí)行是為了保護(hù)行政決定的履行而采取的強(qiáng)制措施，但錯誤的執(zhí)行措施同樣可以侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，因此，也需要給予救濟(jì)。依照我國現(xiàn)有的強(qiáng)制執(zhí)行制度，行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但是也有少數(shù)行政機(jī)關(guān)法律賦予了其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，如公安、海關(guān)、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)。對于法院依照司法程序采取的強(qiáng)制措施，當(dāng)事人可以通過司法途徑尋求救濟(jì);對行政機(jī)關(guān)違法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，當(dāng)事人可以通過司法途徑尋求救濟(jì)，也可以申請行政復(fù)議尋求救濟(jì)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　三、對許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為

　　許可證和執(zhí)照是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請頒發(fā)的允許其從事某種活動的書面證明。許可證和執(zhí)照的適用范圍非常廣泛，涉及社會生活各個方面。資質(zhì)證一般是指企業(yè)或其他組織能夠從事某種活動的能力證明。主要是在一些特定行業(yè)實行，如建筑業(yè)對建筑企業(yè)的資質(zhì)要求。資格證書是公民具備某種能力的書面證明，也是其能夠從事某項工作的前提條件。主要是對一些職業(yè)的要求，從事律師職業(yè)要有律師資格，從事醫(yī)師職業(yè)要有醫(yī)師資格，從事注冊會計師職業(yè)要有注冊會計師資格等。許可證、執(zhí)照與資質(zhì)證、資格證在性質(zhì)上有一定區(qū)別，頒發(fā)許可證和執(zhí)照是一種行政許可行為，而頒發(fā)資格證、資質(zhì)證是行政認(rèn)可行為或證明行為，是公民或組織具備某種條件或者具備某種能力的證明，在有些情況下，它是取得許可證或執(zhí)照的前提條件。但是，不管是許可證、執(zhí)照，還是資質(zhì)證、資格證，都是公民、法人或者其他組織能夠從事某種活動的所必需的，沒有這些證書，公民或組織就不能從事相應(yīng)的活動。因此，法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是相同的。除法律、法規(guī)明確規(guī)定的情形外，行政機(jī)關(guān)不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證或資格證。對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)資質(zhì)、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復(fù)議。

　　四、行政確權(quán)行為

　　根據(jù)我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權(quán)。根據(jù)土地管理法、草原法、森林法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法等法律的規(guī)定，對土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)予以確認(rèn)和核發(fā)證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權(quán)。公民、法人或者其他組織對各級政府關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請行政復(fù)議。

　　需要注意的是，本項列舉的自然資源中增加了“海域”，這是憲法中沒有明確列舉的，但也應(yīng)當(dāng)包括在憲法規(guī)定的“等”之內(nèi)。海域的所有權(quán)屬于國家，但公民或集體可以獲得使用權(quán)，我國在領(lǐng)海和毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法以及漁業(yè)法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于海域的使用權(quán)不服的，也可以申請行政復(fù)議。

　　五、侵犯經(jīng)營自主權(quán)的行為

　　這里的經(jīng)營自主權(quán)主要是指法律、法規(guī)賦予國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)對所經(jīng)營財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)、物資選購權(quán)、財務(wù)管理權(quán)、勞動管理權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、工資津貼管理權(quán)、經(jīng)營方式選擇權(quán)等。賦予企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)是搞活企業(yè)的必要措施，保護(hù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)。企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)也是法律、法規(guī)賦予企業(yè)的法定權(quán)利，因此，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營，侵犯企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)可以申請行政復(fù)議。

　　私有企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外資企業(yè)因所有制不同，企業(yè)所享有的經(jīng)營自主權(quán)的范圍也不一樣，它們的經(jīng)營自主權(quán)同樣也受法律保護(hù)，如果行政機(jī)關(guān)干預(yù)其生產(chǎn)，侵犯其經(jīng)營自主權(quán)，也可以申請行政復(fù)議。

　　六、干涉農(nóng)業(yè)承包合同的行為

　　農(nóng)村承包經(jīng)營責(zé)任制是我國改革開放以后在農(nóng)村推行的一項重要經(jīng)濟(jì)政策，它是由村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產(chǎn)、經(jīng)營和分配過程中的權(quán)利義務(wù)。實行承包經(jīng)營責(zé)任制是我國農(nóng)村改革的一項成功經(jīng)驗，1993年7月2日第八屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》以法律形式肯定了這種經(jīng)營方式，該法規(guī)定，國家穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。集體所有或者國家所有由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。個人或者集體的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立農(nóng)業(yè)承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。九屆人大第二次會議通過的憲法修正案進(jìn)一步肯定了這一經(jīng)營方式，該修正案第十五條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對我國農(nóng)村改革成功經(jīng)驗的總結(jié)。但是，在實踐中，一些地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)，擅自變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。因此，行政復(fù)議法將行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同的納入復(fù)議范圍。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　七、違法集資、征收、攤派等要求履行義務(wù)的行為

　　在我國，權(quán)利義務(wù)都是依法確定的，對于法定義務(wù)，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行;不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制其履行。但是，行政機(jī)關(guān)無權(quán)要求公民、法人或者其他組織履行法定義務(wù)以外的其他義務(wù)，否則就是侵犯他們的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，人們稱之為“三亂”。據(jù)統(tǒng)計，每年各種行政收費(fèi)就與國家稅收大致相當(dāng)，人們形容是“稅收輕、利息重、濫攤亂收無底洞”。“三亂”的原因，一部分是因為稅收制度和財政體制存在一定問題，財政收入不能保證不斷膨脹的行政機(jī)關(guān)的正常開支，行政機(jī)關(guān)就運(yùn)用手中的權(quán)力，收取各種費(fèi)用，用于事業(yè)費(fèi)用或單位福利;有的是一些地方政府違背量力而行的原則，在地方財政困難、經(jīng)濟(jì)脆弱的情況，急功近利，追求“政績”，不顧企業(yè)、個人的承受能力，向企業(yè)、個人亂集資、亂攤派，搞建設(shè)，辦教育等。“三亂”行為干擾了國家正常的財政、稅收制度，加重了群眾的負(fù)擔(dān)，損害了政府形象，敗壞了社會風(fēng)氣，為腐敗提供了溫床。雖然國家三令五申禁止“三亂”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政復(fù)議法將違法集資、征收財物、攤派費(fèi)用等納入復(fù)議范圍，是通過行政復(fù)議的方式，制止“三亂”行為，從而保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這里的“違法要求履行其他義務(wù)”是指違法要求承擔(dān)“三亂”以外的其他財產(chǎn)或勞務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　八、不予頒發(fā)許可證、執(zhí)照等許可行為

　　行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了大量的行政許可，涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個領(lǐng)域，許可的形式包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證、準(zhǔn)許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準(zhǔn)。注冊等非證書形式。無論是證書形式還是非證書形式，非經(jīng)許可，公民、法人或者其他組織就不能從事相應(yīng)的活動，因此，依法取得許可是公民、法人或者其他組織的權(quán)利。如果符合條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的，公民、法人或者其他組織可以申請復(fù)議。需要注意的是，目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規(guī)范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項規(guī)定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復(fù)議。

　　九、未履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的行為

　　人身權(quán)利是指沒有直接經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，與公民人身相關(guān)的權(quán)利，它包括人格權(quán)和身份權(quán)。其中人格權(quán)包括姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)等。財產(chǎn)權(quán)是指有一定物質(zhì)內(nèi)容，直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，主要包括所有權(quán)及其他物權(quán)、債權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等。受教育權(quán)是指公民達(dá)到一定年齡并具備可以接受教育的智力時，通過學(xué)校或者通過其他教育設(shè)施和途徑學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識的權(quán)利。人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和受教育權(quán)利都是受憲法保護(hù)的公民權(quán)利。我國還制定了一系列法律、行政法規(guī)，作出了更具體的規(guī)定，將保護(hù)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的職責(zé)具體落實到不同的行政機(jī)關(guān)，如保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利主要是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，保護(hù)受教育權(quán)利主要是教育行政部門的職責(zé)等。公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，屬于行政不作為，可以申請行政復(fù)議。

　　十、行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費(fèi)的行為#p#分頁標(biāo)題#e#

　　撫恤金是公民因公或因病致殘或死亡時，由本人或其家屬依法領(lǐng)取的生活費(fèi)用。我國的撫恤金主要有兩種，一種是遺屬撫恤金，發(fā)放對象為革命烈士、因工犧牲或某些特殊原因死亡人員的家屬;一種是傷殘撫恤金，發(fā)放對象是因工致傷、致殘者本人。社會保險金是公民在失業(yè)、年老、疾病、生育、工傷等情況發(fā)生時，向社會保障機(jī)構(gòu)申請發(fā)放的社會救濟(jì)金。社會保險金包括養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金、醫(yī)療保險金、工傷保險和生育保險金。目前，我國的社會保險制度正在建立之中，各項保險制度還不健全。最低生活保障費(fèi)是向城鎮(zhèn)居民發(fā)放的維持其基本生活需要社會救濟(jì)金。建立最低生活保障線制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要組成部分，是維護(hù)社會穩(wěn)定的防線。各地根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和生活水平確定一個最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到最低生活保障線的，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請發(fā)放最低生活保障費(fèi)。到1998年5月底，全國建立最低生活保障線制度的城市達(dá)到400多個。目前，最低生活保障費(fèi)主要是由民政部門發(fā)放的。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費(fèi)，都是公民生活需要的社會保障，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的，都可以申請行政復(fù)議。

　　十一、其他具體行政行為

　　前十項規(guī)定具體列舉了可能侵犯公民權(quán)利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現(xiàn)其他侵犯公民權(quán)利的具體行政行為。本項的規(guī)定是為了彌補(bǔ)前十項列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項兜底性規(guī)定，其目的是為了更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。它表明只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，都可以申請復(fù)議。

　　第七條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：

　　(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;

　　(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;

　　(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

　　前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施。

　　【釋義】 本條是關(guān)于對抽象行政行為的申請審查的規(guī)定。

　　本條所稱的“規(guī)定”是指行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件，也就是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規(guī)定”時，一般使用“規(guī)范性文件”或“抽象行政行為”的概念。

　　根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為，具體權(quán)限是：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令;國務(wù)院各部、委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章;縣級以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令;省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。抽象行政行為作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強(qiáng)行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權(quán)益，影響了法制的權(quán)威和統(tǒng)一。如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生;一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力，爭利益，亂發(fā)文件，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了公民的權(quán)利，群眾反映強(qiáng)烈。但是，現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定的申請復(fù)議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復(fù)議審查，公民權(quán)益受到損害，不能通過行政復(fù)議獲得救濟(jì)。而根據(jù)行政訴訟法，法院也無權(quán)審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方?jīng)]有一個啟動的機(jī)制。國務(wù)院提交的行政復(fù)議法(草案)也沒有將抽象行政行為納入復(fù)議的范圍，其理由是：按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。命令;國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市還就行政機(jī)關(guān)發(fā)布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規(guī)定。只要縣級以上人民政府嚴(yán)格履行職責(zé)，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復(fù)議權(quán)限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復(fù)議制度。還有人認(rèn)為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權(quán)利，它只有通過具體行政行為才會產(chǎn)生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復(fù)議，就可以保護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，在征求意見的過程中，多數(shù)同志都認(rèn)為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和源頭，要糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正;現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監(jiān)督機(jī)制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發(fā)文件、亂收費(fèi)、亂集資的現(xiàn)象，以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題嚴(yán)重，公民的合法權(quán)利無法得到保障。行政復(fù)議不僅僅是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，也是公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給公民一個權(quán)利救濟(jì)的途徑;而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復(fù)議，讓公民享有復(fù)議申請權(quán)，和現(xiàn)行的備案制度并不矛盾，從長遠(yuǎn)看，也是社會進(jìn)步的標(biāo)志。因此，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法采納了多數(shù)人的意見，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審理申請。這一規(guī)定有以下兩層含義：#p#分頁標(biāo)題#e#

　　一、對哪些規(guī)定可以提出審查請求

　　行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的，層次較高，對國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務(wù)院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。因此，本條的規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規(guī)定可以對行政法規(guī)和規(guī)章根據(jù)申請復(fù)議審查。規(guī)章以下的規(guī)定性文件指本條所列舉的國務(wù)院部門的規(guī)范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議時，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)章的規(guī)定與法律、法規(guī)不一致時，其審查處理辦法仍然依照現(xiàn)行的規(guī)章審查制度處理。

　　二、公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)定不合法的，如何提出審查申請

　　行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產(chǎn)生現(xiàn)實的危害，公民、法人或其他組織如果認(rèn)為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規(guī)定能夠提出審查請求的只是受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規(guī)定也能夠避免行政機(jī)關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復(fù)議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復(fù)議申請時附帶性提出對規(guī)范性文件的審查請求。

　　第八條 不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

　　不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

　　【釋義】 本條是關(guān)于不屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。

　　根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)的下列行為，不能申請復(fù)議：

　　一、行政處分或者其他人事處理決定

　　行政處分是行政機(jī)關(guān)對違法、違紀(jì)的國家公務(wù)員所給予的懲戒。, 根據(jù)《國家公務(wù)員條例》的規(guī)定，國家公務(wù)員對有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分。行政處分分為警告、記過、記大過。降級、撤職、開除。給予國家公務(wù)員行政處分，依法分別由任免機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。其他人事決定是指除行政處分外，行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部人事管理活動中，對國家公務(wù)員個人作出的具體人事處理決定，它包括公務(wù)員定級、考核等次、降職、免職、回避、晉級、增資、辭職、辭退以及退休等涉及其個人權(quán)益的決定。行政處分以及其他人事處理決定屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，而行政復(fù)議法的目的是解決行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中與管理相對人之間產(chǎn)生的行政爭議，是為管理相對人提供的一項權(quán)利救濟(jì)途徑，是解決外部行政行為爭議的一項法律制度。外部行政行為引起的爭議與內(nèi)部行政行為引起的爭議在性質(zhì)、內(nèi)容等方面都有所不同，因此，在處理機(jī)關(guān)、程序和后果等方面都不一樣，它們適用不同的法律。行政復(fù)議法將行政處分和其他人事處理決定不服的，排除在行政復(fù)議范圍之外，并不是說國家公務(wù)員的合法權(quán)益不受法律保護(hù)，而是有關(guān)法律、行政法規(guī)已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定，如 1957年全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》中規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時候，應(yīng)該在接到通知后一個月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù)議，并且有權(quán)直接向上級行政機(jī)關(guān)申訴。根據(jù)國家公務(wù)員條例的規(guī)定，國家公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。因此，不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不需要通過行政復(fù)議法尋求救濟(jì)。這里的法律、行政法規(guī)主要是指1957年全國人大常委會通過并由國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》、1997年5月全國人大常委會通過的《行政監(jiān)察法》和1993年4月國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　二、不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理

　　傳統(tǒng)的理論認(rèn)為行政權(quán)不應(yīng)干預(yù)民事活動，民事爭議引起的爭議應(yīng)當(dāng)由社會中介組織或司法機(jī)關(guān)作出裁決。但是，隨著社會事務(wù)的復(fù)雜化，行政權(quán)干預(yù)社會生活的廣度和深度都在增加。這是行政權(quán)擴(kuò)張的表現(xiàn)，也是社會發(fā)展的需要。雖然法學(xué)理論工作者對此持謹(jǐn)慎的態(tài)度，但行政權(quán)對民事活動的干預(yù)已是不爭的事實，而且還有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢。尤其是在我國，行政權(quán)對民事活動的干預(yù)有其歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求。許多法律、法規(guī)都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以對民事糾紛作出調(diào)解或處理。行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或處理是解決民事糾紛的方式之一，但不是最終，也不是最主要的方式，當(dāng)事人不服的還可以向法院提起訴訟。因此，為了盡快解決民事糾紛，行政復(fù)議法將不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理排除在復(fù)議范圍之外。

　　這里應(yīng)當(dāng)指出，國務(wù)院提請審議的行政復(fù)議法草案規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的，向人民法院提起“民事訴訟”。一些同志認(rèn)為，有的行政機(jī)關(guān)作出的調(diào)解決定具有一定的約束力，并要求當(dāng)事人履行，因此，簡單地規(guī)定向法院提起的訴訟一律為民事訴訟不盡合理，所以在修改中刪去了“民事”二字。依照行政復(fù)議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的，在向人民法院提起訴訟時，一是可以由當(dāng)事人決定是提起民事訴訟還是行政訴訟，也可以由法院決定由民事審判庭負(fù)責(zé)審理，還是由行政審判庭負(fù)責(zé)審理。

　　關(guān)于行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解問題。這里的調(diào)解，是指行政機(jī)關(guān)主持的，以法律、法規(guī)為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育，促使民事爭議雙方互諒互讓，達(dá)成協(xié)議的一種活動。它與民間調(diào)解和司法調(diào)解一起構(gòu)成具有中國特色的調(diào)解制度。對解決民事爭議、平息社會矛盾和維護(hù)安定團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮著重要作用。目前，關(guān)于行政調(diào)解沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，因此，實踐中的行政機(jī)關(guān)對哪些民事糾紛可以進(jìn)行調(diào)解，是根據(jù)需要靈活進(jìn)行掌握的，實踐中出現(xiàn)較多調(diào)解有：基層行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的調(diào)解，如農(nóng)村鄉(xiāng)政府、城鎮(zhèn)街道辦事處的司法助理員、民政助理員等主持的調(diào)解;行政主管機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時給予的調(diào)解，如勞動行政部門對勞動爭議的調(diào)解等。也有一些單行法律、法規(guī)規(guī)定了行政調(diào)解，如《治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀財物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。行政調(diào)解是實踐中解決民事爭議的一種便捷方式，調(diào)解的結(jié)果要靠雙方當(dāng)事人自覺自愿的遵守執(zhí)行，對當(dāng)事人沒有法律約束力，當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的，不能強(qiáng)制執(zhí)行。因此，它并不是嚴(yán)格意義上的行政行為，當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議不服的，可以通過向法院提起訴訟或者向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，不能向上級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議。

　　關(guān)于行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的其他處理。這里的“其他處理”是指什么，法律沒有明確。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出處理是指行政裁決。1994年通過的《中華人民共和國仲裁法》實施以后，行政仲裁變?yōu)槊耖g仲裁，仲裁與訴訟的關(guān)系上，仲裁法確定了“或裁或?qū)彙钡脑瓌t，對仲裁決定不服的不能起訴。因此，這里的其他處理不包括行政仲裁。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作為第三方，依照法律的規(guī)定解決與合同無關(guān)的民事糾紛的活動。與行政調(diào)解相比，行政裁決具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，對行政裁決不服的，還可以向法院提起訴訟。對行政裁決是否可申請復(fù)議，理論界有不同看法，贊成可以申請復(fù)議的認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對民事爭議的處理行為，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的意志，具有法律效力，屬于行政決定的一種，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對處理決定不服的申請復(fù)議。對行政裁決不能申請復(fù)議的理由是，行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出處理決定沒有最終的法律效力，民事糾紛最終需要由法院作出裁決，如果允許對行政裁決進(jìn)行復(fù)議，可能會拖延民事糾紛的解決。因此，根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，對行政裁決不服的，不能申請行政復(fù)議，只能向法院提起訴訟。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　根據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)的規(guī)定，行政裁決主要適用于對土地、草原、水面、灘涂等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)爭議和對專利、商標(biāo)等知識產(chǎn)權(quán)爭議，此外，《治安管理處罰條例》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《郵政法》、《醫(yī)療事故處理辦法》等法律、法規(guī)也規(guī)定了行政裁決。對有的行政裁決可以申請復(fù)議，如對自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)爭議的裁決，公安機(jī)關(guān)對賠償損失和負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的裁決;對下列行政裁決，不能申請復(fù)議：

　　第一，有關(guān)專利權(quán)的民事糾紛。有關(guān)專利權(quán)的民事糾紛有兩種情況，一種是專利侵權(quán)糾紛，就是未經(jīng)專利權(quán)人的許可，實施其專利。根據(jù)《專利法》第六十條的規(guī)定，未經(jīng)專利權(quán)人許可，實施其專利的侵權(quán)行為，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請求專利管理機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。當(dāng)事人對專利機(jī)關(guān)的處理不服的，可以向人民法院起訴;另一種是專利權(quán)的使用費(fèi)糾紛。根據(jù)專利法的規(guī)定，對不履行專利法規(guī)定的有關(guān)義務(wù)的專利權(quán)人由國家強(qiáng)制許可他人使用。根據(jù)該法第五十七條的規(guī)定，取得實施強(qiáng)制許可的單位或者個人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方商定;雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由專利局裁決。對裁決不服的，專利權(quán)人可以向人民法院起訴。

　　第二，有關(guān)商標(biāo)權(quán)的民事糾紛。商標(biāo)權(quán)是一種具有財產(chǎn)性質(zhì)的工業(yè)產(chǎn)權(quán)，商標(biāo)權(quán)是商標(biāo)所有人的專有權(quán)，根據(jù)《商標(biāo)法》的規(guī)定，非經(jīng)商標(biāo)所有人的許可，不得擅自在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊商標(biāo)相同或者近似的商標(biāo)、不得銷售明知是假冒注冊商標(biāo)的商品、不得偽造、擅自制造他人注冊商標(biāo)或者銷售偽造、擅自制造的注冊商標(biāo)標(biāo)識。有上述情形的，被侵權(quán)人可以向縣級以上工商行政管理部門要求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失。

　　此外，行政機(jī)關(guān)根據(jù)《郵政法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《藥品管理法》、《食品衛(wèi)生法》、《大氣污染防治法》。《醫(yī)療事故處理辦法》等所作的關(guān)于民事糾紛的處理，也不能申請復(fù)議，只能向法院提起訴訟。