第四章 行政復議受理

　　第十七條 行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人;對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

　　除前款規定外， 行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。

　　【釋義】 本條是關于行政復議受理期限的規定。

　　行政管理相對人提出行政復議申請后，行政復議機關通過對行政復議申請的審查，認為該申請符合法定條件時，接受申請，并予以立案。通常人們把行政復議機關的這一活動，稱為行政復議的受理。

　　行政復議機關在收到行政復議申請書后，應當及時審查行政復議申請的內容，并在一定期限內作出是否受理的決定。如何合理規定這一期限，應體現行政復議制度的效率原則，還得顧及實際操作中的可行性問題。行政復議法規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查”。

　　行政復議機關對行政復議申請進行審查，是確保行政復議活動正常進行的重要環節。做好這一工作，既可以保證管理相對人正確行使自己的權利;也可以避免行政復議機關盲目立案，為順利地開展行政復議活動創造有利條件。對于行政復議申請的審查，應主要審查以下幾個方面的內容，是否符合本法規定。

　　一、行政復議申請是否屬于行政復議的受案范圍

　　《行政復議法》第六條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害了自己的合法權益，可以申請行政復議的具體受案范圍;第七條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請的具體范圍;同時第八條還規定了關于行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，不是行政復議的受案范圍。還應當指出的是，對國防、外交等國家行為不服的，也不屬于申請行政復議的范圍。

　　二、行政復議申請是否超過法定期限;超過法定期限有無正當理由

　　《行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”

　　三、行政復議申請人是否符合條件

　　《行政復議法》第十條規定：“依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。”申請人必須是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。

　　四、行政復議申請書是否符合條件

　　審查申請書的格式和內容是否符合要求。《行政復議法》第十一條規定：“申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請;口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。”申請人和被申請人的基本情況包括：申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址等(法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名);被申請人的名稱、地址。

　　五、行政復議申請是否屬于本行政復議機關的管轄范圍#p#分頁標題#e#

　　《行政復議法》第十二條規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管機關申請行政復議。”第十三條規定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。”第十四條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟;也可以向國務院申請行政裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”第十五條還規定了對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。

　　六、行政復議申請提出之前，是否已向人民法院提起訴訟

　　根據我國法律的規定，在管理相對人既可選擇請求行政復議又可選擇提起行政訴訟的情況下，行政復議總是先于行政訴訟，如果對行政復議決定不服，管理相對人仍然可以提起行政訴訟。但是，這兩種程序不能同時進行。管理相對人一旦提起行政訴訟，則表明其已放棄了行政復議救濟程序。

　　以上是行政復議機關對行政復議申請進行審查的幾個主要方面。經行政復議機關審查，符合本法規定的條件的，應當立案受理，決定受理的不需要再作出書面的行政處理決定，可以直接進入行政復議審理階段，通知被申請人參加行政復議;如果認為行政復議申請不符合法定要件，如：或者超過法定期間且無正當理由，或者已經提起行政訴訟，或者不屬本行政復議機關的管轄范圍，應當裁定不予受理，并書面告訴行政復議申請人不予受理的理由。

　　最后，應該指出，第一，行政復議機關在對行政復議申請進行審查的過程中，如果是由于行政復議申請書不符合要求，或應提供的材料不足，而難以進行審查和判斷的，應該將行政復議申請書發還行政復議申請人，說明有關情況及問題，要求行政復議申請人在限期內予以補正，然后再申請。

　　第二，發現下列情況，應當告知申請人：不符合申請人資格的，應當更換符合申請人資格的人申請;沒有明確被申請人的，應當查明被申請人后再申請;行政復議請求不具體的，應當補充寫明;應當由申請人提供的事實根據沒有提供的，應當寫明案情事實，補充證據。

　　第三，對于符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。也就是說，在行政復議受理過程中，有些情況不是非此即彼，而是可以補救以符合受理要求的。這些做法符合行政復議法的立法意圖，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。在受理日期的計算上，應該是，“除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”《行政訴訟法》第四十二條也規定：“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”行政復議機關審查申請書、決定是否受理，關系到申請人的合法權益能否得到應有的保護，行政機關違法的行政行為能否得到糾正，所以，行政復議機關對申請書應認真地進行審查，凡符合受理條件的都應當在接到申請書之日起，五日內立案。申請人對行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。#p#分頁標題#e#

　　第十八條 依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

　　【釋義】 本條是關于縣級人民政府負責轉送行政復議申請的規定。一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。但是，據了解，行政復議條例實施以后的前五年，全國行政復議案件總數不足十五萬起，低于同期各級人民法院受理行政訴訟案件總數(近二十萬起)。另據黑龍江省政府法制局調查，該省每年信訪、上訪數約六萬起，其中有關行政侵權、可以納入行政復議程序的占25—50%，依此估算，至少有一萬五千起可以成為行政復議案件。事實上，黑龍江各級行政機關每年所受理的行政復議案件總計不超過二千起。造成行政復議案件數量上不來的原因很多，但是，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議不方便，是一個重要原因。

　　因此，這次制定行政復議法，特別注意堅持便民原則，不能讓老百姓處處感到不方便。如盡量減少行政復議案件的異地審理，方便申請人參與行政復議活動。法律規定，行政復議申請期限從目前規定的一般十五天延長到一般六十天;申請行政復議可以書面申請，也可以口頭申請;對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，他們可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。如，《行政復議法》第十五條規定，申請人可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定轉送處理。

　　需要指出的是，在這種情況下，如果申請人能夠弄清楚應該向哪一個行政機關申請行政復議，他們可以直接向有關行政機關申請行政復議，這樣省時省力，最為理想，符合行政復議法的立法意圖。但是，有些復雜情況，申請人往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議，規定他們還可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本條的規定辦理。這是為了方便申請人特殊規定的由縣級地方人民政府轉手的途徑。

　　依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，接到行政復議申請后，區分兩種情況：對于屬于自己受理的行政復議申請，要依照本法第十七條的規定辦理;對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。需要強調的是，縣級人民政府有義務將申請人的行政復議申請按時轉送有關行政機關，而不是可做可不做。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

　　第十九條 法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

　　【釋義】 本條是關于行政復議與行政訴訟的關系的規定。

　　本條涉及到以下幾個問題：

　　一、申請行政復議和提起行政訴訟的關系

　　《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”依照行政訴訟法的規定，在提起行政訴訟之前是否需要經過行政復議，分為兩種情況：第一，在法律、法規沒有規定需要先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服才能向人民法院起訴的情況下，當事人可以先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服再向人民法院起訴;也可以不經過行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：(1)行政機關所作出的具體行政行為沒有法律、法規作為依據，也沒有可以參照的規章，應當依照行政訴訟法的規定。比如，某地鄉政府要求當地農民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級人民政府有關主管部門申請行政復議，對行政復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟;也可以直接向縣級人民法院提起行政訴訟。(2)行政機關作出的具體行政行為雖然有法律、法規的規定作為依據，但是法律、法規中未規定可以申請行政復議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護法》第三十條規定，對發現文物隱匿不報，不上交國家，以及私自經營文物購銷活動等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規定被處罰人對行政處罰決定不服可以申請行政復議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當事人也可以自己選擇先申請行政復議或者直接向人民法院提起行政訴訟。(3)法律、法規雖然規定了當事人對行政機關作出的具體行政行為不服可以向人民法院提起行政訴訟，但是未規定申請行政復議的問題的，當事人可以先申請行政復議。例如，《森林法》第十四條和《草原法》第六條都規定了當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到通知書之日起一個月內向人民法院起訴，但又都沒有對申請行政復議問題作出規定，在這種情況下，當事人也可以先申請行政復議，對行政復議不服再提起行政訴訟。(4)法律、法規本身就規定可以由當事人自由選擇的。例如，《海關法》第五十三條規定，當事人對海關的處罰不服的，可以向作出處罰決定的海關或者上一級海關申請復議，對復議仍然不服的，可以向人民法院起訴;當事人也可以直接向人民法院起訴。#p#分頁標題#e#

　　需要注意的是，公民、法人或者其他組織在選擇申請行政復議或直接向人民法院提起行政訴訟時，不得就同一內容既向行政機關申請復議又向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復議的，需經行政復議后，對行政復議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟。選擇直接向人民法院提起行政訴訟的，不能再向行政機關申請行政復議。

　　第二，在法律、法規規定應當先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服的才能向人民法院提起行政訴訟的情況下，公民、法人或者其他組織必須依照法律、法規的規定，先經行政復議后，才能向人民法院提起行政訴訟。在這種情況下，行政復議成為提起行政訴訟的前置條件，不經行政復議直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。比如，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，依照治安管理處罰條例的規定，必須先向上一級公安機關提出申訴，不服上一級公安機關裁決的，才能向當地人民法院提起訴訟。行政復議法本條規定的是這種情況。

　　二、司法最終裁決原則

　　經過行政復議解決爭議是值得提倡的。行政復議制度有著許多優點。它不但程序簡易，能夠迅速解決爭議，而且由于復議機關不僅可以撤銷或變更違法的行政行為，還可以對具體行政行為中不盡合理之處，即不當的具體行政行為進行糾正，使爭議能夠得到合理的解決。另外，通過行政復議，也便于上級行政機關對下級行政機關的行政行為實行監督，有利于提高行政機關和行政機關工作人員的業務水平和法制觀念。總的來說，行政復議機關是依照法律、法規規定來對具體行政行為進行重新審查的，絕大部分爭議都能通過行政復議得到合理的解決，據有關資料統計，從1991年1月，行政復議條例開始實施，至1997年底，全國共發生行政復議案件約二十二萬件，平均每年發生三萬件。從行政復議機構作出的行政復議決定看，維持原具體行政行為的約占50%，撤銷的約占20%，變更的約占10%，以其他方式結案的，如申請人撤回行政復議申請、責令被申請人履行職責等，約占20%。申請人不服行政復議決定，提起行政訴訟的約占全部行政復議案件的25%。即使出現錯誤，申訴人仍可以向人民法院提起行政訴訟，經行政訴訟使自己的合法權益得到保護。因此，經過行政復議解決爭議是值得提倡的。但是，同時，在法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的情形下，往往存在著行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的情況。在這種情況下，為使公民、法人或者其他組織有一個請求解決問題的渠道，法律規定，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。可以使公民、組織能夠充分行使救濟權利。

　　實際上，行政復議機關作出的行政復議決定，除非有法律特別規定，并不具有最終法律效力，行政復議申請人不服還可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院對提起行政訴訟的具體行政行為享有最終裁決權，即人民法院有權對行政復議案件作出有最終法律效力的判決。這是行政法的一項原則，稱為“司法最終裁決”原則。

　　由于行政復議機關往往是作出具體行政行為的行政機關的上級行政機關，有的具體行政行為在作出之前已經征求上一級行政機關的意見，有的是經過上一級行政機關批準之后才作出的，因此，再經行政復議程序，有可能使錯誤的具體行政行為得不到及時的糾正。比如，對違法的具體行政行為應該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為應該變更的不變更。公民、法人和其他組織對上級行政機關能否公正審查下級行政機關的決定往往也有疑慮。比如，一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。而目前在我國，行政訴訟和行政復議相比，行政訴訟的案件遠遠超過行政復議，現在這種情況，說明了一定的問題，必須予以考慮。行政復議案件上不來的主要原因之一是行政復議缺乏一定的公正性。因此，當人民認為行政機關的裁決失之公正時，為保證行政復議得到公正的解決，原則上必須給其留有訴諸法院的出路，應當允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。#p#分頁標題#e#

　　由法院對行政爭議作出最終裁決，既表明國家對保護公民的訴權及合法權益的強烈意愿，又表明國家把法院作為監督行政機關依法行使權力的一種外部制約力量。它有利于強化行政機關及其工作人員依法辦事的觀念，督促處理行政爭議的行政機關及其工作人員依法公正辦案，盡管這種監督和督促力量在許多情況下是潛在的，但它確實對于在制度上保障行政爭議在法院外得以公正地解決發揮著重要作用，使行政機關裁決行政爭議的制度得以健康的發育和成長。

　　三、期限問題

　　本條規定：行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。這也可以說是一種不服行政復議提起行政訴訟一般期限的規定，不過第二種情況并非行政復議機關已經作出行政復議決定，而是法律規定對行政復議機關到期未作出決定的，視為已經作出決定，允許申請行政復議的人直接向人民法院提起行政訴訟。這樣規定的目的，是為了敦促行政復議機關在法定的行政復議期限內完成行政復議行為，使申請行政復議的人能夠及時地行使訴權，有效地保護其合法權益。同時，有助于保證行政效率，及時了結行政爭議。該規定不僅適用于行政復議機關在一般期限內逾期不作出決定的情況，同時也適用于行政復議機關應當在特別期限內作出行政復議決定而逾期未作出決定的情況。總之，凡在法定期限內行政復議機關未作出行政復議決定的，申請行政復議的人可以在行政復議期滿之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。

　　四、實體權還是程序權問題

　　本條規定，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者逾期沒有作出行政復議決定的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者在行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理行政復議案件超過法定期間沒有作出行政復議決定的，可以引起行政訴訟。本條只涉及行政復議前置的行政復議，還應當包括可選擇的行政復議和終局行政復議，所有的行政復議機關對行政復議申請不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復議決定，申請人都可以提起行政訴訟。行政復議前置是指相對人對具體行政行為不服，必須首先通過申請行政復議這一途徑尋求救濟。對行政復議裁決不服，方可提起行政訴訟。也就是說，這類行政復議的相對人如欲提起行政訴訟，必先經過行政復議這一程序，否則，人民法院將不予受理。也就是說，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理后逾期不作行政復議決定，并不能導致申請人訴訟權的喪失。這符合行政復議法“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的立法目的。

　　行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復議決定，表明申請人請求行政復議機關保護其人身權和財產權等合法權益這一目的在行政復議程序中已經不可能實現。通過行政訴訟，可以使這一目的最終得以展示。特別是行政復議逾期，不僅使申請人的合法權益得不到保護，也違背了行政復議機關的法定職責，申請人可以因此提起行政訴訟。《行政訴訟法》第十一條第一款第五項規定了申請人因“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”提起的訴訟，屬于人民法院的受案范圍。因此，本條規定，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟，對于行政管理相對人權益的保護，包括了程序權和實體權。前者是基礎，后者是目的。不保護程序權，實體權難以實現;不保護實體權，程序權失去意義。因此，兩方面的權益，都是行政復議法保護的客體。#p#分頁標題#e#

　　第二十條 公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理;必要時，上級行政機關也可以直接受理。

　　【釋義】 本條是關于行政復議機關無正當理由不予受理的處理規定。

　　不予受理包括拒絕受理和不予答復的兩種情況。

　　目前，不少行政復議機關不愿受理行政復議案件，對實行行政復議制度缺乏熱情。有的人總結，表現為“三怕”：一怕被人告，被告意識不強。作為行政機關，作出具體行政行為后怕相對人不服申請行政復議或提起行政訴訟;作為行政復議機關，作出行政復議決定后怕申請人不服提起行政訴訟。二怕麻煩，服務意識不強。行政復議程序性強，一環套一環，一些行政機關和工作人員不習慣。特別是遇到一些復雜案件，更怕沾上邊。三是行政復議機關怕得罪下級行政機關，秉公執法的意識不強。行政復議機關擔心運用行政復議機制直接糾正下級行政機關的錯誤會影響其工作積極性。由于存在“三怕”，一些行政機關作具體行政行為時不告知訴權;行政復議機關對行政復議申請應當受理而不予受理;行政復議機關受理后或者對原具體行政行為一概予以維持，或者有行政復議案件不辦，或者不按照行政復議程序辦，仍采用傳統的調解、信訪申訴方式處理，任其拖延、耽擱、不公正處理。致使相對人有狀難告，行政復議形同虛設，侵犯了相對人合法權益。

　　行政復議法對這一行為加以了制約。公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理;必要時，上級行政機關也可以直接受理。為人民服務是行政機關的根本職責，在行政復議中，行政復議機關有義務為人民群眾提供優質服務。

　　本條規定體現了上級行政機關對行政復議機關行政復議工作的監督職能，對于加強行政機關內部監督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護社會經濟秩序，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩定，具有重要意義。上級行政機關對行政復議機關拒絕受理行政復議申請情況的了解，主要是通過申請人的申訴或者對下級行政機關工作的檢查。

　　理解這一條時應注意兩點：第一，行政復議法可以有很多任務，但是保障相對人的合法權益應當是第一位的。這是因為，行政復議法是關于行政復議程序的法，而行政復議程序的開始是由相對人的申請而開始的;行政復議程序是否繼續進行下去，也由相對人的意志決定，相對人撤回行政復議申請時，行政復議即告終止。從另一方面說，國家建立行政復議制度的目的，是解決相對人不服行政機關的具體行政行為的問題，這里應特別注意的是：相對人不服行政機關的決定。保障行政機關依法行政，不是行政復議的主要任務，而是其他行政法的任務。因為行政復議受相對人不告不理原則的制約，而保障行政機關依法行政與此原則無關，不能因為相對人申請行政復議才保障行政機關依法行政，相對人不申請行政復議就不保障行政機關依法行政，特別是由于行政復議的裁決機關也是行政機關，更不宜在相對人申請行政復議的時候強調要保障行政機關依法行政。如果是這樣，有用保障行政機關依法行政來對抗相對人申請行政復議的嫌疑。在行政復議中，行政機關包括行政復議機關主要是盡義務，而不是享受權利。當然，在運用救濟渠道保護公民、法人和其他組織的合法權益的同時，必然帶來保障行政機關依法行使職權的效果。

　　第二，行政復議是上級行政機關對下級行政機關的監督;又和一般的上下級的監督不一樣，行政復議需要人來申請，必須具備雙方當事人，一方當事人對行政機關的處分不服，要求上級行政機關對下級行政機關的行政決定居中裁決。因此行政復議帶有準司法的性質。行政復議法的根本目的是通過行政機關內部的層級監督手段來對受侵害的相對人以行政救濟，是保障公民憲法權益的重要途徑。行政復議立法的指導思想體現了對行政機關的制約和對公民的救濟。但是，行政復議只是法律救濟制度中的一部分，不要試圖依靠行政復議解決一切問題，也不必鼓勵當事人完全通過行政復議進行救濟。行政復議救濟應與司法救濟有區別，要有自己的定位，要有自己的特色，要從有利于迅速有效保護當事人權益出發，不要那么繁雜。在行政復議和行政訴訟的關系上，行政復議法明確規定了相對人對行政復議機關的行政復議決定不服包括不受理行政復議申請和不答復行政復議申請的決定不服的，可以對行政復議機關的該決定或行為向人民法院提起行政訴訟，要求保護其合法權益不受侵犯。#p#分頁標題#e#

　　第二十一條 行政復議期間具體行政行為不停止執行;但是，有下列情形之一的，可以停止執行：

　　(一)被申請人認為需要停止執行的;

　　(二)行政復議機關認為需要停止執行的;

　　(三)申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行的;

　　(四)法律規定停止執行的。

　　【釋義】 本條是關于具體行政行為的執行力與行政復議關系的規定。

　　行政復議申請一經提出，首先意味著行政機關的某項具體行政行為受到了懷疑，就其合法與否、合理與否已經產生了爭議;同時，行政復議程序即告正式開始。那么，復議申請的提出，能否產生停止執行行政機關的具體行政行為的效力?一般情況下，具體行政行為不因行政復議申請的提出而停止執行。

　　提出行政復議申請不停止具體行政行為的執行這一原則，是基于行政機關依其職權所作出的具體行政行為，是代表國家作出的，行政復議開始后，行政機關為實現行政目的，是否執行具體行政行為是屬于行政機關的權限范圍和職責范圍。其強制力和執行力表現為，在違法或不當的具體行政行為被撤銷或變更以前，并不因管理相對人申請行政復議而影響其執行。因此，管理相對人在申請行政復議的同時，還要繼續執行行政機關所作出的具體行政行為。只有基于國家機關的決定、或者說是國家意志的明確表示才能停止執行。這是維持一定的社會秩序、保障行政管理的效能、實現全社會的共同利益、維護國家行政權應有的尊嚴所必需的。從實際情況來看，有些具體行政行為所指向的客體具有一定的社會危害性，如果因管理相對人提出復議申請便停止執行具體行政行為，就有可能對社會帶來更大的危害，造成更大的影響，無益于保護公共利益。例如，衛生防疫機關對某管理相對人經營不符合衛生標準的食品，有權作出沒收或者銷毀的處理決定，提出復議申請后，就停止執行有關的處理決定，那么可能不符合衛生標準的食品就會繼續出售，繼續危害社會。我國有關機關制定和發布的有行政復議條款的法律、法規，“都對于行政復議申請不停止執行具體行政行為作出了明文規定。例如，《行政處罰法》第四十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。”《外商投資企業和外國企業所得稅法》第二十六條規定：“外商投資企業、外國企業或者扣繳義務人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照規定納稅，然后可在收到稅務機關填發的納稅憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。”《海關法》第四十六條規定：“納稅義務人同海關發生納稅爭議時，應當先繳納稅款，然后自海關填發稅款繳納證之日起三十日內，向海關書面申請復議。”

　　行政復議期間不停止具體行政行為的執行是行政復議制度的一項原則。但是在某些具體情況下，不停止執行也可能給行政復議申請人的合法權益造成實際損害，待行政復議機關撤銷或變更了違法或不當的具體行政行為后再予以補救，就顯得十分被動，特別是在當前我國的行政賠償制度還不發達的情況下更是如此。因此，為了體現行政復議法保護公民、法人和其他組織的合法權益的立法目的，在以下幾種情形下，申請行政復議期間停止具體行政行為的執行也是必要的。

　　一、被申請人或行政復議機關認為需要停止執行的。這主要是由國家行政機關在對各種情況作出判斷，如果認為停止執行并不損害社會公益，而不停止執行有可能帶來難以彌補的損失或者是基于其他特殊原因，可以作出停止執行的決定。

　　二、行政復議申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，裁定停止執行某具體行政行為的。例如，某城建部門，認為某單位的房屋是違章建筑，要求該單位予以拆除。該單位不服城建部門的處罰，而申請行政復議，并申請停止執行拆除房屋的處罰決定。行政復議機關經審查認為，如果拆除房屋將會給該單位造成很大的損失，暫不拆除房屋尚不影響周圍居民或者正常的交通、環境等，因而裁定暫停執行城建部門的處罰決定。#p#分頁標題#e#

　　三、法律規定可以停止執行的。例如，治安管理處罰條例第四十條規定：“對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續執行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的，在申請和訴訟期間，原裁決暫緩執行。裁決被撤銷或者開始執行時，依照規定退還保證金。”根據這一規定，只要被裁決的人提供了擔保，公安部門就不能在判決前對被裁決人實行拘留。

　　從行政復議法的規定看，對行政復議期間具體行政行為的停止執行把握了一個從嚴原則。行政復議期間具體行政行為的停止執行是由行政機關啟動或者由行政機關決定的。從規定的條件看，要同時符合具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失和停止執行不損害社會公共利益這兩個條件，才能批準申請人停止執行的請求。

　　總的來說，以行政復議申請不停止具體行政行為執行為原則，同時兼以附條件的停止執行，在維護國家行政權的尊嚴和兼顧管理相對人合法權益方面，是一種可行而且合理的選擇。

　　具體行政行為具有行政約束力和執行力，不因原告提起行政訴訟而失效，具體行政行為的執行也不因原告提起行政訴訟而中斷，只有按照法律規定，才能停止執行。《行政訴訟法》第四十四條對此也作了規定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執行：(1)被告認為需要停止執行的;(2)原告要求停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的;(3)法律、法規規定停止執行的。”也就是說，在訴訟期間，不停止具體行政行為的執行是原則，停止執行是例外。