第五十一條 因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。

　　當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

　　【釋義】 本條是關于爭議解決途徑的規定。

　　土地承包經營糾紛主要是指在土地承包過程中發包方與承包方發生的糾紛，也包括土地承包當事人與第三人發生的糾紛。本法第2章第1節規定了發包方和承包方的權利和義務，在本法第21條規定的承包合同中，發包方和承包方還可以具體約定雙方的權利和義務。如果一方違反了法定的義務或約定的義務，就會引起糾紛。本法第54條還規定了基于發包方的過錯而導致糾紛的情形。這些情形是：(1)干涉承包方依法享有的生產經營自主權；(2)違反本法規定收回、調整承包地；(3)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；(4)假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉；(5)以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包；(6)將承包地收回抵頂欠款；(7)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權；(8)其他侵害土地承包經營權的行為。因土地承包發生糾紛的原因很多，據一項對百起農村承包合同糾紛的調查顯示，主要原因有：一是在實行家庭聯產承包責任制的前期由于缺乏經驗，盲目發包。主要表現為對標的物缺少正確的認識和評估，承包基數過低。由于時過境遷，受物價上漲、技術投入、科學管理等方面因素的影響，收益與投入懸殊，經濟利益分配失去平衡，發包方要求調整承包基數而引起糾紛。二是行政干預。例如行政決定要求發包方收回承包地，搞適度規模經營而引起的糾紛。再如行政干預承包戶的經營自主權，一些地方要求搞“一鄉一品，一縣一品”等。三是違背民主評議原則，以不正當手段進行發包和承包。個別村干部利用職權，以欺騙、脅迫等不正當手段，甚至入暗股，自發自包，引起群眾不滿，釀成糾紛。四是“紅眼病”誘發糾紛。一些人“平均主義”、“大鍋飯”思想根深蒂固，不能正確對待承包人經過精心管理、辛勤勞動獲得的收益，對這部分通過勞動先富起來的人產生嫉妒心理，要求重新分配。有的發包方屈從這種壓力收回承包地而重新發包引起糾紛。五是雙方不按合同約定履行自己的義務，如發包方不按合同約定履行在購買化肥、農藥、種子等生產資料方面的服務義務，或者承包方不按合同約定履行繳納稅費的義務等。六是承包方對土地進行掠奪性經營或者改變土地用途引起糾紛。總之，農村土地承包發生糾紛影響了農村的穩定，影響了農民生產的積極性。為了維護二十多年來在農村建立的以家庭承包和統分結合的雙層經營體制，堅持調動和保護農民的生產積極性，穩定土地承包關系，新制定的農村土地承包法有必要為這些糾紛提供一些行之有效的解決途徑。這些途徑有以下幾種：

　　（一）協商。發包方與承包方發生糾紛后，能夠協商，達成協議，是最好的解決辦法。即節省時間，又節省人力物力。但不是事事都能夠通過協商解決的，況且還有當事人不愿意通過協商解決問題。因此，當事人不愿協商，或者協商不成的，可以通過調解、仲裁、訴訟的途徑解決。

　　（二）調解。當事人可以將糾紛通過調解解決，但調解不是仲裁或訴訟的必經程序。調解人可以是公民個人，也可以是人民政府及其有關部門，還可以是其他社會團體、組織。本條規定了幾種主要的調解單位，對于村民小組或村內的集體經濟組織發包的，發生糾紛后，可以請求村民委員會調解；對于村集體經濟組織或村民委員會發包的，發生糾紛后，可以請求鄉（鎮）人民政府調解。其他的調解部門可以是政府的農業、林業等行政主管部門，也可以是政府設立的負責農業承包管理工作的農村集體經濟管理部門。例如某市的農業聯產承包合同條例規定，在市、區、縣、鄉（鎮）人民政府設立農村合作經濟經營管理部門，主管本行政區域內農村土地承包合同的管理工作。當事人不愿協商或者協商不成的，可以將糾紛提交所在鄉（鎮）的農村合作經濟經營管理部門調解。

　　（三）仲裁。當事人不愿協商、調解，或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁。我國于1994年通過并施行了仲裁法，在第77條規定“農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛的仲裁，另行規定”，不屬于仲裁法的調整范圍。理由是農業承包合同糾紛有不少特殊性，對提請仲裁的條件、案件的管轄、仲裁與訴訟的關系上與一般的商事仲裁也應有所區別。從目前我國的立法看，還沒有一個全國統一的農業承包合同糾紛仲裁的法律，有關農業承包合同糾紛仲裁的規定主要是各地方制定的地方性法規，還有一些是地方政府制定的規章。目前，我國有部分省、自治區、直轄市在縣、鄉兩級設立了農業承包合同糾紛仲裁委員會。根據各地方關于農業承包合同仲裁的規定，做一簡單介紹：

　　1.仲裁機構。有的地方規定由有關部門專業人員組成，辦公室設在縣、鄉兩級農村承包合同經營管理部門。有的地方規定是向農村承包合同管理部門申請仲裁。

　　2.仲裁協議。有的地方規定，農業承包合同發生糾紛時，在沒有仲裁協議的情況下，任何一方當事人均可向所在地仲裁委員會申請仲裁。有的地方規定，雙方當事人必須在承包合同中有仲裁條款或者發生糾紛后達成書面仲裁協議，才能申請仲裁。

　　3.管轄。農村土地承包合同的仲裁實行地域管轄，一般為發包方所在地的仲裁委員會。如某市農村集體經濟承包合同管理條例第33條第1款規定：“承包合同糾紛可以根據合同中的仲裁條款或者事后達成的書面仲裁協議，向發包方的上一級承包合同管理部門申請仲裁。”

　　4.仲裁程序中的調解。從各地方制定的承包合同條例來看，各地都比較注重仲裁程序中的調解，并規定仲裁庭出具的調解書與裁決書具有同等法律效力。因為仲裁庭所要解決的主要是農村集體經濟組織與其成員之間的糾紛，如果能用調解的方法解決糾紛，對防止矛盾激化，穩定農村的生產、生活秩序都是極其有利的。

　　5.先予執行。為了保證農業生產的正常進行，各地都規定了在糾紛發生后，對農村種植業、養殖業等季節性的承包合同糾紛應及時處理，農村土地承包合同仲裁委員會認為必要時，可裁定先恢復生產，然后解決糾紛。這是農村土地承包合同仲裁的一大特色，有利于農村經濟秩序的穩定。

　　6.關于裁決書的效力及裁審關系將在下一條中介紹。

　　（四）訴訟。按本法規定的仲裁與訴訟的程序關系是：仲裁不是訴訟的必經程序，即農村土地承包合同發生糾紛后，可以不經協商，不經調解，也不經仲裁，當事人可以直接向人民法院起訴。

　　本條有兩個問題需要明確：

　　第一，侵權糾紛能否申請仲裁？應當說仲裁的范圍主要是農村土地承包合同糾紛，但侵犯土地承包經營權的糾紛也可以申請仲裁。比如本法第54條規定的發包方的下列行為：(1)干涉承包方依法享有的生產經營自主權；(2)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；(3)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權。對于以上行為所引起的糾紛，都可以申請仲裁機構予以仲裁。

　　第二，以其他方式承包的合同發生糾紛能否向商事仲裁機構申請仲裁？我國仲裁法第77條規定，農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛的仲裁，另行規定。這里明確規定的是“內部”，即家庭承包方式中發生的糾紛不屬于商事仲裁機構的仲裁范圍。那么，“四荒”地等通過招標、拍賣、公開協商的方式承包，特別是由本集體經濟組織以外的人承包的，簽訂的承包合同糾紛能否適用仲裁法呢？這個問題法律尚未作明確規定。當事人協議選擇適用仲裁法的，也可以根據當事人的意愿，通過總結實踐經驗，進一步完善有關“四荒”地糾紛的仲裁制度。