年后正忙著找工作的張學勇今年已經38歲了，有計算機專長的他春節前剛剛被北京一家公司辭退。

　　“公司只留下很少的人，而且都減了薪，處境艱難。”張學勇告訴記者，他現在到處打電話，也沒少聯系親戚朋友，反正“能想的辦法都想了”，只希望能盡快找到工作。

　　國際金融危機對我國經濟產生影響之后，像張學勇這樣因企業縮減人員而失去工作的人很多。但也有一部分工人享受到了國家的好政策，他們將得到失業保險基金撥付給困難企業的崗位補貼和社會保險補貼，在不失業的情況下與企業一起渡過難關。

　　這一規定源于不久前人力資源和社會保障部會同財政部、國家稅務總局聯合發出的《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》，通知明確規定可以使用失業保險基金對困難企業給予崗位補貼和社會保險補貼。

　　“實際上，失業保險本來就具有保障生活、促進就業和預防失業‘三位一體’的功能。社會保險法草案應當對發揮失業保險促進就業和預防失業的作用作出明確規定。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授呂學靜接受記者采訪時指出。

　　重在預防

?? 失業補救損失巨大

　　所謂失業預防，主要是對于某些因經濟原因不得不縮小規模的企業，政府通過資助方式對其多余的職工進行轉崗培訓或崗位補貼，爭取內部消化，力爭不裁員。現行的失業保險條例規定了失業保險的保障生活、促進就業功能，但對失業預防并未作出明確規定。

　　“從實踐來看，失業保險的保障生活功能已經得到了較好的發揮，促進就業功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業介紹和職業培訓，而失業預防這一功能卻做得不夠。”呂學靜介紹。

　　據介紹，如果失業保險中沒有失業預防這一重要環節，企業在遇到暫時的困難時就會不得不裁減員工，造成大量工人失業，這不僅對工人本身是一個很大的傷害，對于政府以及失業保險基金也是一個不小的負擔。

　　呂學靜為記者算了一筆賬：如果失業保險基金幫助企業支付要裁減人員一定的補貼，算下來每個月用不了多少錢。而一旦工人失業了，失業保險基金不僅要按月支付給失業人員失業保險金，同時還要支付其他的失業保險待遇，具體包括：醫療補助金；失業人員如果死亡的，其親屬可以領取的喪葬補助金和撫恤金；接受職業培訓、職業介紹的補貼。另外，政府和社保機構還要花費大量的人力物力想方設法為這些人重新安排就業。

　　而對于背后都有家庭的失業工人來講，損失則更大。他們在遭受物質損失的同時也承受著巨大的精神壓力。從另一方面來講，大量的失業工人流向社會也會形成不安定因素，影響社會穩定。

　　另一個危害是，沒有失業預防制度也將會影響到企業繳費的積極性。

　　“按照常規推斷，當長期繳納失業保險費的企業面臨外部風險時，比如人民幣升值壓力、外貿摩擦、結構調整等等，失業保險制度就應當采取相應的調控措施，幫助企業抵御風險，穩定職工隊伍，防止規模性失業，而現行制度沒有對其予以支持的功能。”呂學靜說，另外還有一些用人單位長期繳費而不裁減人員，也得不到失業保險的支持。從實際情況看，這也是失業保險得不到用人單位和職工足夠重視的重要因素。

　　而在不得已情況下裁減人員，對企業也會是一個不小的損失。按照勞動合同法的規定，企業在合法裁員時也要支付給工人經濟補償金。等到企業再需要人時，又要重新招聘，再進行崗位培訓，造成了人力資源和經濟上的浪費。

　　預防失業

?? 失業保險應有功能

　　從1999年國務院頒布施行《失業保險條例》到現在，失業保險制度已實施10年。

　　權威資料顯示：條例實施后，參保人數從1998年的7928萬人增加到2007年底的11645萬人，凈增3717萬人；累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元；年度基金收入從1998年的68億元，增加到2007年的468億元。 #p#分頁標題#e#

　　硬幣的另一面是，基金滾存結余越來越多與制度功能發揮不充分的矛盾也愈加突出。

　　據了解，到2008年底，全國失業保險基金結余已達1200多億元，而全國月均失業保險金水平只有387元。醫療保障水平較低且游離于醫療保險之外，而促進就業支出只有職業培訓補貼和職業介紹補貼兩項，支出也僅占基金總支出的不到15%。

　　“按理說，失業保險基金不應長期大量積累，應該是稍有結余、現收現付，這么多的基金結余沒有被利用起來是不正常的。所以從失業保險基金中拿出一部分錢來進行失業預防對于預防和解決當前的就業難題是必要的，也是合適的。”呂學靜說，綜合各國的做法，相較工人失業后被動地去補救，把預防失業作為第一道防線是一種更為積極的方式。而且從長遠來講，這對于將來整個國家穩定就業也會發揮積極的作用。

　　近年來，失業保險基金預防失業促進就業的重要功能也愈來愈得到有關部門的重視。

　　2008年12月，中央經濟工作會議明確提出，完善失業保險制度，既要保障好失業人員的基本生活，又要充分發揮失業保險基金預防失業、促進就業的作用。

　　而早在2006年，經國務院同意，原勞動保障部在東部7省市開展擴大失業保險基金支出范圍試點工作，明確規定失業保險基金可用于領取失業保險金的失業人員的職業介紹補貼、職業培訓補貼、崗位補貼、社會保險補貼和小額擔保貸款貼息的支出，取得了明顯成效。

　　期待立法

?? 建議政策成為法律

　　“建議將失業保險基金的失業預防功能寫入社會保險法草案。”呂學靜說，這將使得這部分基金的支出有了法律層面的保障，而不只是停留在政策層面。

　　為應對當前嚴峻的就業形勢，除了上述三部門出臺的可以減輕企業負擔2000億元、穩定上千萬個崗位的通知外，在人力資源和社會保障部召開的2008年四季度新聞發布會上，該部新聞發言人尹成基曾透露，目前一個全國失業監控制度正在部分地區進行試點，通過及時了解失業狀況，逐步建立失業預測和預警制度，為及時地、有針對性地采取政策措施提供了重要依據。

　　而最近各大媒體報道顯示，各地采取的預防失業促進就業的措施更為豐富具體。針對當前形勢，不少企業也紛紛作出了不裁員承諾，以承擔社會責任，增強自身凝聚力。

　　“這些政策可以說是當前就業形勢下采取的一種必要的措施，有應急的功能，但從長遠來講，好的做法仍然需要通過法律固定下來，使之制度化并且有法律保障。”呂學靜說，政策畢竟不是法律，如果一些預防失業促進就業的措施在地方上沒有得到實施，且沒有相應的懲罰措施，將使政策的落實得不到保障。

　　“另一方面，失業保險基金的支出有嚴格的規定。常規來講，如果在法律中沒有明確，失業預防經費就不可以從失業保險基金中支出。這使得這項費用的支出也得不到法律的允許和保障。”呂學靜說。

　　而且，就業促進法也有規定：“縣級以上人民政府建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制。”“國家建立健全失業保險制度，依法確保失業人員的基本生活，并促進其實現再就業。”

　　呂學靜告訴記者：“從法律的一致性上來講，社會保險法中也應當明確失業保險預防失業促進就業的功能。”

　　實施過程

?? 尚需完善監督機制

　　“一般來講，失業保險基金預防失業是通過支付給企業工人工資性補貼和培訓補貼兩種途徑來實現的。”呂學靜介紹說。

　　根據人力資源和社會保障部失業保險司提交的立法建議，企業獲得這兩種補貼的條件是：對履行參保繳費義務良好，符合勞動合同法規定的裁員條件，可以裁員但企業通過降低工資、縮短工時不裁員的，給予工資性補貼；對履行參保繳費義務良好，三年內累計裁員不超過職工總數10%，組織職工開展技能培訓或經用人單位同意，職工本人參加培訓的，給予培訓補貼。 #p#分頁標題#e#

　　也有一些人擔心，這種預防失業措施可能會干預正常環境下的市場競爭。

　　對此，立法專家指出，預防失業的根本目的是減少失業，增強職工就業的穩定性，并非干預正常環境下的市場競爭。從國外做法看，在市場競爭與社會政策相沖突時，優先考慮社會政策，減少失業是各國最重要的社會政策之一。

　　而上面提到的預防失業政策措施，特別是工資性補貼，針對的是具有特殊情形的用人單位，數量不大，且是有時間限制、有補貼標準、職工直接受益的措施，是對用人單位履行社會責任、為社會分擔就業壓力的鼓勵，與積極就業政策導向相適應，對市場競爭不可能產生消極影響。

　　“另一個現實是，如果失業保險基金的失業預防功能以法律形式固定下來，仍然會面臨諸多細節問題。”呂學靜說，比如失業預防補貼數額的標準如何確定，已劃撥到企業的失業預防經費能否落實由誰來監督，經費挪作他用又該如何懲罰等等一系列問題，都需要由法律作出進一步的規定。

　　此外，立法專家建議，在完善強制性政策措施的同時，預防失業還有必要考慮采取激勵用人單位參保繳費的政策措施。特別是失業保險與養老、醫療保險等比較，更突出共濟性，并非人人受益。有必要對連續參保繳費且未規模裁員的用人單位給予相應的費率優惠，比如對具有6年繳費良好記錄且累計裁員不超過10%的，給予1年的零費率優惠。

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