廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第31號

　　上訴人（原審原告）：佛山市城區華潤貿易行。地址：佛山市禪城區同華西二路南華一街13號。

　　法定代表人：霍啟穎，總經理。

　　委托代理人：華青春，廣東匯聯律師事務所律師。

　　委托代理人：馬小玲，廣東匯聯律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）：廣東省佛山食鹽專賣局。地址：佛山市福華路玫瑰街26號203房。

　　法定代表人：尹偉基，局長。

　　委托代理人：伍濱，該局干部。

　　委托代理人：馮靖，廣東金信方正律師事務所律師。

　　上訴人佛山市城區華潤貿易行因訴廣東省佛山食鹽專賣局行政處罰一案，不服佛山市禪城區人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第17號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

　　原審認定的事實：2001年5月10日，被上訴人根據南海區工商行政管理局羅村分局的通知，在南海區羅村鎮街邊新村一倉庫內發現大量來源不明的鹽產品。被上訴人立案后即派執法人員到達現場，發現該倉庫內存有大量的袋裝“湖北精制鹽”。被上訴人的執法人員作了現場檢查記錄，拍攝了現場照片，并在現場向倉庫倉管員周昌斌詢問該批鹽的相關情況及貨主是誰，周昌斌表示自己只負責看管倉庫，并不知情。被上訴人認為該批精鹽是從省外調運，不是從鹽業公司購買，違反了《廣東省鹽業管理條例》第二十一條、第二十二條的規定，制作了（佛）鹽政登（2001）186號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》及（佛）鹽政（2001）133號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》送達給周昌斌，并將現場存放的44.4噸鹽產品轉移至被上訴人倉庫。同年5月17日，被上訴人制作了佛鹽專（2001）第011號公告并張貼于上述倉庫處，限令貨主于同年6月1日前到被上訴人處接受調查，逾期作無主貨物予以收繳。同年6月7日，被上訴人作出佛鹽政（2001）047號《關于對無主貨產品的處理決定》，以上述鹽產品逾期無人認領為由，依照《廣東省鹽業管理條例》第三十三條第三項的規定，對44.4噸無主鹽產品予以收繳。嗣后，被上訴人根據上訴人來函，于2003年9月4日再次以答復形式告知上訴人上述44.4噸鹽產品的處理情況。

　　原審認為：本案的爭議焦點有四個方面：一、上訴人的起訴是否超過起訴期限；二、被上訴人是否是合法的鹽業行政主管部門；三、工業鹽是否屬國家專營范圍，就是說工業鹽是否屬于被上訴人的行政職權主管范圍；四、被上訴人執法行為在程序上是否有違法情形。關于第一點，被上訴人認為其已在2001年6月7日作出了行政處罰，上訴人的起訴期限應從2001年6月7日起算，因而上訴人的起訴超過了二年，應予駁回。原審認為，被上訴人并無證據證明其于2001年6月7日作出的行政處罰已送達或公告。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的規定，上訴人的起訴期限應從2003年9月4日知道被上訴人的處理決定時起算。因此，被上訴人的該主張沒有法律依據，法院不予支持。關于第二點，國務院《鹽業管理條例》第四條、廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》，成立了廣東省食鹽專賣局，授予其行政管理職能，為全省鹽業主管部門。同時因行政區域內鹽業管理的需要，經佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的復函》批準，成立了佛山食鹽專賣局作為佛山市的鹽業主管部門。上述幾份文件內容相互印證，且與國務院《鹽業管理條例》并無沖突，足以認定被上訴人是佛山市鹽業行政主管部門。上訴人的主張理由不成立，法院不予采納。關于第三、四點，被上訴人在執法過程中，適用的法規是《廣東省鹽業管理條例》和中華人民共和國輕工業部制定的《鹽業行政執法辦法》，該條例屬于地方性法規，其內容與國務院《鹽業管理條例》并不抵觸，依法可以作為被上訴人的執法依據。而國家經貿委、國家計委、國家發改委等部門發布的規范性文件，其效力低于《廣東省鹽業管理條例》。上訴人以上述部委文件來否定該條例的效力，于法無據，法院不予支持。同時，被上訴人在執法過程中，按照《廣東省鹽業管理條例》第二十二條、第三十三條、《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款、《鹽業行政執法辦法》第九條第（二）項的規定，實施了具體行政行為，并不存在違反程序的情形。上訴人認為被上訴人的執法行為違反相關程序，但未能提供充分證據予以證實，法院不予支持。至于上訴人請求返還收繳的工業鹽44.4噸，其理由不成立，法院予以駁回。綜上所述，被上訴人作出的行政處罰認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，符合法定程序，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，判決維持被上訴人作出的佛鹽政（2001）047號《關于對無主貨產品的處理決定》；駁回上訴人的其他訴訟請求；案件受理費100元由上訴人承擔。

　　上訴人佛山市城區華潤貿易行不服原判，提起上訴稱：首先，原審主體認定錯誤。國務院《鹽業管理條例》第四條規定，省及省級以下人民政府鹽業行政主管部門，由省、自治區、直轄市人民政府確定，主管本行政區域內的鹽業工作。但被上訴人以佛山市的鹽業行政主管部門自居，卻無廣東省人民政府的授權確定。“無權者，行為無效”，主體法定、職權法定是行政法的基本原則，從現有的規定，佛山市的鹽業主管部門只能是廣東省食鹽專賣局，被上訴人作出的處理決定自始無效。其次，上訴人經營工業鹽不違反法律、行政法規的強行性規定。被上訴人為維護其工業鹽的專營和壟斷，以與法律、行政法規相抵觸的《廣東省鹽業管理條例》為依據，對工業鹽實行專營、計劃管理、準運制度，制約了廣東省乃至全國的工業鹽整體產業的健康發展。再次，上訴人對無主貨的認定嚴重失實。上訴人在訴訟中提供的證據足以證明被上訴人收繳的44.4噸工業鹽的貨主就是上訴人，原審判決對雙方爭議的無主貨認定和收繳事實予以回避是不當的。最后，被上訴人對無主貨認定及強制收繳程序嚴重違法。被上訴人對無主貨的認定與收繳，未按法定程序進行。在無專門行政法程序的情況下，理應按民事訴訟法的規定對無主貨進行認定。被上訴人理應調查，能夠調查而未進行全面調查，就輕易作出無主貨認定。被上訴人應該公告而未公告，其提供的公告證據都是偽造的，且上訴人對該公告的內容不知情，則被上訴人的公告顯然不具有公告效力。被上訴人根據未生效的公告作出收繳決定，程序顯然是錯誤的。最后，被上訴人并未將收繳的物品依法上繳國庫。綜上所述，請求二審法院公正判決，支持上訴人的上訴請求。

　　被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局答辯稱：首先，原審判決認定本局是佛山市的鹽業行政主管部門正確。根據廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》，廣東省食鹽專賣局為全省鹽業行政主管部門。該局根據其行政職能和行政轄區內鹽業管理的需要，并經佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的復函》成立了廣東省佛山食鹽專賣局，符合國務院《鹽業管理條例》第四條的規定，本局是依法成立的鹽業行政主管部門。依據《廣東省鹽業管理條例》第二、第三、第四、第五條的規定，本局依法具有佛山地區食鹽和工業鹽的經營管理職權。其次，本局提交的證據全部真實，原審法院不批準上訴人的鑒定申請有理。本局提供的現場檢查筆錄和照片均有工商部門的執法人員見證簽字，而上訴人對其員工周昌斌、霍溢波的調查筆錄及所謂“日記”，經庭審質證，無一能成立。最后，本局作出的無主貨收繳處理決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人提供的一份120噸工業氯化鈉的購貨發票不足以證明與本案查處的44.4噸精鹽有關聯性。《廣東省鹽業管理條例》是與國務院《鹽業管理條例》不相抵觸的地方性法規，上訴人提供的部委文件不能作為法院審理行政案件的依據。本局依據《廣東省鹽業管理條例》第二十一、第二十二、第三十三條的規定，對查獲的違法鹽產品經公告后按無主貨依法收繳，該公告張貼于查獲違法鹽產品的現場，足以產生公告效力。上訴人將本局的行政執法行為故意與人民法院審理認定無主財產的訴訟案件相混淆，其主張是荒謬的。綜上所述，請二審法院駁回上訴，維持原判。

　　經審查，原審法院經庭審質證而認定的證據合法有效，可以證明原審認定的事實，本院予以確認。

　　本院認為：根據國務院《鹽業管理條例》第四條的規定和廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》以及廣東省鹽業總公司（食鹽專賣局）粵鹽人干[1996]215號《關于設立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的決定》和佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的復函》的規定，被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局是依法成立的鹽業行政主管部門。另根據《廣東省鹽業管理條例》第二條、第三條、第四條、第五條的規定，被上訴人依法享有對本地區食鹽和工業鹽等鹽產品進行經營管理的職權。原審判決認定被上訴人具有查處本案涉嫌違法調運的鹽產品的職權正確，本院予以支持。上訴人認為被上訴人不具有本案行政執法主體資格的主張不成立，本院不予支持。本案中，被上訴人提供的立案呈批表、現場檢查記錄、現場照片等證據，可以證實被上訴人于2001年5月10日接到工商行政部門的通報，在佛山市南海區羅村鎮街邊新村一倉庫內發現涉嫌違法購銷的44.4噸湖北精制鹽。被上訴人根據《廣東省鹽業管理條例》第二十一、第二十二條和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規定，制作了（佛）鹽政登（2001）第186號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》和（佛）鹽政（2001）133號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》，將上述鹽產品轉移封存于被上訴人倉庫，并將上述的兩份文書送達給現場的上訴人員工周昌斌簽收，由于周昌斌不提供該批鹽產品的貨主，且被上訴人已告知周昌斌通知貨主在七日內到被上訴人處接受調查，但上訴人并未按期到被上訴人處認領該批鹽產品和接受調查，被上訴人遂依照《廣東省鹽業管理條例》第三十三條第（三）項的規定，在查獲鹽產品的現場張貼了公告，并在公告期滿后作了無主貨收繳決定。被上訴人作出的行政行為認定事實清楚，證據充分，程序合法。上訴人認為其不知該公告，且認為無主貨的認定應遵照民事訴訟法的有關規定進行，故主張被上訴人公告無效，程序違法。由于公告的生效與否不以上訴人是否知悉為界定標準，因此上訴人的該主張不能成立，本院不予支持。另外，上訴人在被上訴人作出行政行為兩年后的本案訴訟中，提供有關證據來證實該批鹽產品系其所有并非無主貨，進而認為被上訴人作出的行政行為認定事實錯誤。不論上訴人在訴訟中提供的證據能否證明該批鹽產品歸其所有，都不影響被上訴人在作出行政行為時認定事實的正確性。因此對于上訴人的該主張，本院亦不予支持。綜上所述，原審法院作出維持被上訴人佛鹽政（2001）047號處理決定的判決，認定事實清楚，適用法律、法規正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 謝 少 清

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○四年五月二十一日

　　書 記 員 徐 允 賢