江蘇省高級人民法院

行政判決書

　　（2002）蘇行終字第045號

　　上訴人（原審被告）連云港市人民政府，地址在連云港市新浦區解放中路167號。

　　法定代表人劉永忠，市長。

　　委托代理人顧一心，江蘇連云港田灣律師事務所律師。

　　委托代理人屠友梅，江蘇連云港瑞杰律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告）王傳家（曾用名宋傳家），男，漢族，1945年11月生，連云港市錦屏化工廠退休工人，住連云港市海州區考棚路51號。

　　委托代理人潘明祥，江蘇容大律師事務所律師。

　　上訴人連云港市人民政府因王傳家要求撤銷其行政處理決定一案，不服江蘇省連云港市中級人民法院2001年12月25日作出的（2001）連行初字第26號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人連云港市人民政府的委托代理人顧一心、屠友梅，被上訴人王傳家及其委托代理人潘明祥到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原審法院經庭審舉證質證認定：2000年10月19日，王傳家向連云港市人民政府申請初始土地登記，連云港市人民政府查明王傳家申請初始登記的83.42平方米土地范圍內，有李運珍所建的長達31年之久的房屋。2001年10月9日，連云港市人民政府作出了處理決定，對83.42平方米土地中的54.6平方米“暫不確權登記”，對23.67平方米“準予依法辦理確權登記手續”。

　　原審法院經審理認為，在王傳家申請初始登記的83.42平方米土地范圍內，存在李運珍所建的長達31年之久的房屋。連云港市人民政府可依據《中華人民共和國土地管理法》第十六條予以處理。《土地登記規則》第六十七條第一款規定，土地權屬爭議尚未解決的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定。而連云港市人民政府作出的“暫不確權登記”部分，顯然于法無據，應予撤銷。連云港市人民政府作出的“準予依法辦理確權登記手續”部分，未見法律依據的適用，屬無法律依據，亦應予撤銷。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十九條、第三十五條屬“決定”以外的法規的引用，無實際意義。故對王傳家請求撤銷“決定”的訴訟請求，法院予以支持。王傳家對“該宗土地依法登記”的請求，可由連云港市人民政府依土地使用權登記的有關法規辦理。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第2目的規定，判決撤銷連云港市人民政府連政籍[2001]01號“關于王傳家申請初始土地登記的處理決定”。一審訴訟費100元由連云港市人民政府負擔。

　　上訴人連云港市人民政府上訴稱：1、根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條的規定，本案應當先行復議。2、上訴人對被上訴人的申請決定暫不確權、暫不登記于法有據。3、上訴人作出的處理決定不標法條不是無據。且被上訴人對此沒有提出異議，一審法院對此也未作審查，上訴人沒有在法庭上聲明法律依據的機會。綜上所述，一審法院所持理由不能成立，請二審法院撤銷原判，重新作出公正裁決。

　　被上訴人王傳家答辯稱：1、本案可以直接提起行政訴訟，無需先行復議。2、上訴人決定暫不確權、暫不登記于法無據。3、上訴人作出的決定適用法律不明確，應承擔舉證不能的法律后果。綜上所述，上訴人上訴理由不能成立，請求二審法院依法公正判決。

　　本院經審理查明：2000年10月19日，王傳家向連云港市行政審批服務中心原市國土管理局窗口遞交了《初始土地登記申請書》。2001年8月27日，連云港市國土資源局依據《江蘇省土地登記辦法》第十四條的規定，通知王傳家暫緩辦理土地登記。2001年10月9日，連云港市人民政府作出連政籍[2001]01號《關于王傳家申請初始土地登記的處理決定》。王傳家不服該決定，于2001年11月15日向江蘇省連云港市中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該決定。

　　本案爭議的焦點是：被上訴人連云港市人民政府作出的《關于王傳家申請初始土地登記的處理決定》是否合法。

　　本院庭審中，雙方當事人圍繞爭議的焦點對被訴具體行政行為的合法性、原審判決的合法性進行了辯論。

　　上訴人連云港市人民政府認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第十一條、第十六條的規定，人民政府有權處理土地所有權和使用權爭議，對單位和個人依法使用的國有土地，登記發證是縣級以上人民政府的法定職責。本案中，上訴人根據王傳家的初始土地登記申請，在調查中發現王傳家申請登記的83.42平方米土地存在使用權爭議，可以依職權直接進行確權處理。考慮到如匆忙將爭議土地使用權確認給李運珍，將嚴重影響被上訴人王傳家對該土地及土地上房屋的使用，故依據《土地登記規則》第六十七條及《確定土地所有權和使用權的若干規定》第三十五條的規定，對有爭議的面積約為54.6平方米土地作出暫不確權登記是正確的，對沒有爭議的面積約為23.67平方米土地準予登記是行政機關行使自由裁量權。根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條的規定，王傳家認為上訴人的處理決定侵犯其土地使用權，應先申請行政復議，對復議決定不服，才能向法院起訴。而王傳家直接向法院起訴，不符合法律規定。請求本院撤銷原判，駁回王傳家的訴訟請求。

　　被上訴人王傳家認為，上訴人認為本案需先行復議就是承認被上訴人已依法取得土地使用權，而被上訴人至今未依法取得該土地使用權，且上訴人作出的處理決定中明確告知被上訴人可以直接向人民法院起訴，故本案不應復議前置。上訴人對被上訴人申請登記的83.42平方米土地，作出部分暫不確權登記、部分準予登記的處理決定沒有法律依據。作出暫緩登記是土地管理部門的職責，而不是人民政府的職責。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第三十五條規定的情形在本案中不存在，因此上訴人適用該條規定作出暫不確權決定是錯誤的。上訴人應根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十七條、第二十八條的規定作出確權決定。請求本院駁回上訴，維持原判，并責令上訴人在一定期限內作出確權決定。

　　本院認為：

　　一、《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定復議前置的條件是公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地所有權和使用權。本案中，王傳家對其申請登記的83.42平方米土地并未依法取得使用權，故王傳家對上訴人連云港市人民政府作出的關于該83.42平方米土地登記的處理決定不服，可以直接向人民法院起訴，無需先申請行政復議。

　　二、連云港市國土資源局根據被上訴人王傳家的申請，在地籍調查過程中發現王傳家申請登記的83.42平方米土地使用權存在爭議且未解決，依據《江蘇省土地登記辦法》第十四條的規定，已通知王傳家暫緩辦理土地登記。上訴人連云港市人民政府在連云港市國土資源局已作出暫緩登記決定的情況下，適用《確定土地所有權和使用權的若干規定》第三十五條作出暫不確權的決定，因本案不存在該規定第三十五條規定的情形，故屬適用法律錯誤。

　　三、根據《土地登記規則》第十七條的規定，土地登記過程中的土地權屬爭議，應當依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定進行處理后再行登記，而本案爭議的土地權屬未經處理，故上訴人準予辦理部分土地確權登記手續沒有法律依據。

　　四、被上訴人王傳家要求本院加判上訴人在一定期限內作出確權處理決定于法無據，本院不予支持。

　　綜上所述，原審法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第2目的規定，判決撤銷上訴人連云港市人民政府作出的連政籍[2001]01號《關于王傳家申請初始土地登記的處理決定》認定事實基本清楚，適用法律正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元，由上訴人連云港市人民政府負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長 倪志鳳

　　審　判　員 史　筆

　　審　判　員 鄭琳琳

　　二○○二年四月八日

　　書　記　員 李　昕