（關閉海南發展銀行清算組）訴（三亞市規劃局）（其他(行政)糾紛）一案

海南省高級人民法院


行政判決書


（２００２）瓊行終字第９號


　　
　　
　　上訴人（原審原告）關閉海南發展銀行清算組，住海南省海口市濱海大道花園新村２號。
　　法定代表人賈曉峰，組長。
　　委托代理人高文祥、胡四海，均為海南正益律師事務所律師。
　　被上訴人（原審被告）三亞市規劃局，住三亞市河西區市政府第二辦公大樓。
　　法定代表人曾清泉，局長。
　　第三人三亞市科學技術與信息產業局，住三亞市河西區市政府第二辦公大樓。
　　負責人林永典，副局長。
　　上訴人關閉海南發展銀行清算組（以下簡稱海發行清算組）因其訴三亞市規劃局（以下簡稱規劃局）及第三人三亞市科學技術與信息產業局（以下簡稱科技局）代為轉讓停緩建工程項目＂金牌大廈＂行政處理一案，不服三亞市中級人民法院（２００２）三亞行初字第８號行政判決，于２００２年５月３０日向本院提起上訴。本院于２００２年６月１７日立案受理，依法組成合議庭，書面審理了本案。本案現已審理終結。
　　經審理查明，＂金牌大廈＂屬三亞置業發展股份有限公司與第三人科技局興建的十五層框架結構建筑物，位于三亞市西河東路，主體已完工，未裝修，建筑面積１９２４８．２８平方米，其中底層和８至１５層全部及１至７層７０％的面積共計１６６７４．７２平方米屬于三亞置業發展股份有限公司所有，１至７層的３０％面積計２５７３．５６平方米屬于第三人所有。１９９９年７月１２日三亞市中級人民法院作出（１９９９）亞執字第８２－５號《民事裁定書》，將三亞置業發展股份有限公司占有＂金牌大廈＂的份額按評估價人民幣１９７６．４萬元抵償給海發行清算組。
　　２００１年１２月２４日，規劃局以海發行清算組逾期不申報停緩建工程處置方案，違反了《海南省停緩建工程處置規定》（以下簡稱《處置規定》）第三條和《三亞市停緩建工程代為轉讓辦法》（以下簡稱《轉讓辦法》）第三條、第五條、第七條之規定，作出市規字（２００１）３６４號《關于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉讓的決定》（以下簡稱《決定》），決定將＂金牌大廈＂整體以拍賣方式轉讓給新的開發商。海發行清算組不服，向法院起訴。
　　上述事實雙方當事人陳述一致，且有一審移送的三亞市規劃局市規字（２００１）３６４號《關于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉讓的決定》、河東國用（１９９５）字第０１５３６號《國有土地使用證》、三集房字第６４６號《房屋所有權證》、三亞市中級法院（１９９９）三亞執字第８２－５號《民事裁定書》、《三亞市規劃局代為轉讓停緩建項目的通知》、三規聽通字第０２８號《行政處罰聽證通知書》、《行政處罰聽證筆錄》、《海南省停緩建工程處置規定》、《三亞市停緩建工程代為轉讓辦法》等證據材料佐證，足以認定。
　　另查，《處置規定》是海南省人民政府第９７次常務會議通過，省長汪嘯風第１４４號令公布施行。２００１年５月２５日，省政府以瓊府規備字第（２００１）５號備案報告，將《處置規定》報國務院備案。
　　原審法院認為，《處置規定》是海南省人民政府地方政府規章，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三條第一款之規定，可以作為行政處罰的依據。《轉讓辦法》是依據《處置規定》第三條制定的，適用于三亞市范圍內對停緩建工程的處置。規劃局是三亞市的城市規劃行政主管部門，依據《轉讓辦法》的規定，對三亞市范圍內的停緩建工程具有行政管理職責。鑒于＂金牌大廈＂屬于停緩建工程。且海發行清算組與科技局逾期不向規劃局提交處置方案，辦理補充報建手續，簽定停緩建工程處置合同，規劃局根據《處置規定》第三條和《轉讓辦法》第三條、第五條、第七條的規定，作出市規字（２００１）３６４號《關于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉讓的決定》，該代為轉讓的具體行政行為事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，應予維持。海發行清算組認為規劃局作出的代為轉讓的具體行政行為認定事實和適用法律錯誤的理由及科技局陳述的意見均不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決維持被訴具體行政行為。
　　上訴人海發行清算組上訴稱：１、一審判決認定《轉讓辦法》可以作為在三亞市范圍內對停緩建工程的處置依據是錯誤的。根據《立法法》的規定，三亞市人民政府無權制定地方政府規章，而根據行政處罰法規定，行政處罰的依據只能是法律、法規或者規章。２、一審判決認定《處置規定》可以作為被上訴人的行政處罰依據是錯誤的。雖然省政府根據《立法法》規定有權制定規章，但制定的規章不得與國家的法律、行政法規相沖突。而對于屬于包括財產所有權的取得、轉讓、消滅的基本民事制度的規定是由憲法和法律來規定的。
　　被上訴人規劃局沒有作書面答辯。
　　第三人科技局沒有書面陳述意見。
　　本院認為，被訴的三亞市規劃局市規字（２００１）３６４號《關于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉讓的決定》，是行政處理行為，而非行政處罰。行政處罰是指對違反行政法上的強制性義務，破壞行政管理秩序的行政管理相對人所實施的一種行政懲戒措施，帶有制裁性。被訴行為雖有行政強制性，但沒有制裁懲戒的性質。當事人及原審法院認為被訴行為屬行政處罰行為，屬認定事實錯誤，應予糾正。
　　海南省人民政府為了全面清理、加快處置積壓房地產，減少金融資產損失，切實改善經濟環境，根據法律、法規和國務院關于海南省積壓房地產試點工作處置方案，制定《處置規定》，并報國務院備案。《處置規定》是有效的法律文件，至于該規定的合法性，不屬于行政訴訟審查的范圍。
　　關于建設工程停緩建的法律效果，現行法律、法規均未作出明確規定，而對停緩建工程的處置又十分必要和重要。海南省人民政府制定《處置規定》，規定了停緩建工程的具體處置辦法，與現行法律、法規沒有沖突；對停緩建工程的處置是具體行政行為，屬于行政法律調整的范圍，而不屬于民法調整的平等主體之間的民事關系。
　　三亞市政府的《轉讓辦法》是依據《處置規定》第三條第二款的授權，就處置的具體辦法和程序制定的規范性文件，是規范處置行為的法律規范，可以作為行政機關處置停緩建工程的依據。
　　《處置規定》和《轉讓辦法》與中國人民銀行銀發（１９９８）２７０號《關于關閉海南發展銀行的通知》沒有沖突，而且依據中國人民銀行的通知，關閉海南發展銀行，停止海發行的業務活動，而非金融業務活動以外的活動（包括訴訟活動）并不因通知而一律停止，該通知也不能成為上訴人拒不申報處置方案的理由。
　　但是，被上訴人規劃局以自己的名義作出被訴具體行政行為沒有法律依據。根據《處置規定》第三條第二款關于＂其停緩建工程由市、縣、自治縣人民政府代為處置＂的規定，規劃局對停緩建工程作出處置決定，超越了職權，應予撤銷。停緩建工程的處置決定應由有權的行政機關依法作出。
　　綜上，原審判決認定事實基本清楚，但適用法律、法規錯誤，應予撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項和第五十四條第（二）項第４目之規定，判決如下：
　　一、撤銷海南省三亞市中級人民法院２００２年４月１５日作出的（２００２）三亞行初字第８號行政判決；
　　二、撤銷三亞市規劃局２００１年１２月２４日作出的市規字（２００１）３６４號《關于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉讓的決定》。
　　一、二審案件受理費共計人民幣１０００元由被上訴人負擔。
　　本判決為終審判決。[Page]
　　




審判長　　 陳承洲
審判員　　 馬歷
代理審判員　　林玉冰
二００二年八月十二日
書記員　　 王華