法公布（2002）第79號(hào)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政判決書(shū)

　?。?001）行終字第10號(hào)

　　上訴人（一審被告）：山東省煙臺(tái)市國(guó)土資源局（原山東省煙臺(tái)市土地管理局）。住所地：山東省煙臺(tái)市萊山區(qū)新苑路7號(hào)。

　　法定代表人：徐維勝，該局局長(zhǎng)。

　　委托代理人：王穎，該局干部。

　　委托代理人：顧先平，北京尚公律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（一審原告）：煙臺(tái)長(zhǎng)城科工貿(mào)（集團(tuán)）公司。住所地：山東省煙臺(tái)市解放路185號(hào)。

　　法定代表人：盧國(guó)慶，該公司經(jīng)理。

　　委托代理人：方曉梅，康達(dá)律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人：鐘煒，康達(dá)律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（一審原告）：煙臺(tái)龍晴建設(shè)開(kāi)發(fā)公司。住所地：山東省煙臺(tái)市解放路185號(hào)。

　　法定代表人：盧國(guó)慶，該公司經(jīng)理。

　　上訴人山東省煙臺(tái)市國(guó)土資源局（原山東省煙臺(tái)市土地管理局，以下簡(jiǎn)稱(chēng)煙臺(tái)市土地局）不服山東省高級(jí)人民法院對(duì)煙臺(tái)長(zhǎng)城科工貿(mào)（集團(tuán)）公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(zhǎng)城公司）、煙臺(tái)龍晴建設(shè)開(kāi)發(fā)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)龍晴公司）訴其土地行政處罰決定一案作出的（2000）魯行重初字第1號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員岳志強(qiáng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，代理審判員馬永欣、甘雯參加評(píng)議的合議庭，于2001年11月15日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案，書(shū)記員王達(dá)擔(dān)任記錄。上訴人煙臺(tái)市土地局委托代理人王穎、顧先平，被上訴人長(zhǎng)城公司、龍睛公司法定代表人盧國(guó)慶，委托代理人方曉梅、鐘煒參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　山東省高級(jí)人民法院根據(jù)當(dāng)事人舉證并經(jīng)庭審質(zhì)證，認(rèn)定以下事實(shí)：1992年9月13日，長(zhǎng)城公司在山東省煙臺(tái)市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)煙臺(tái)市建委）牽頭組織的綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)中，取得了開(kāi)發(fā)招標(biāo)地幅的資格。1992年9月23日，長(zhǎng)城公司與煙臺(tái)市土地局簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓合同書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合同書(shū)》），合同約定：甲方（煙臺(tái)市土地局）向乙方（長(zhǎng)城公司）提供的土地條件為“五通一平”，土地達(dá)到“五通一平”時(shí)，乙方向甲方繳納全部土地出讓金，甲方收到乙方支付的全部出讓金后10日內(nèi)，依照規(guī)定辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》，乙方在取得該地幅《國(guó)有土地使用證》之日起27個(gè)月內(nèi)完成全部規(guī)劃建設(shè)工程等內(nèi)容。1993年10月17日，煙臺(tái)市建委召集有煙臺(tái)市土地局等有關(guān)單位參加的會(huì)議，形成了《關(guān)于龍晴大廈建設(shè)問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》，決定成立龍晴公司，隸屬于長(zhǎng)城公司，主要從事大廈的建設(shè)、開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售工作。1994年3月17日，煙臺(tái)市土地局向長(zhǎng)城公司核發(fā)了煙國(guó)用（94）字第61號(hào)《國(guó)有土地使用證》。之后，煙臺(tái)龍晴大廈籌建處曾先后三次向煙臺(tái)市建委行文，要求盡快辦理地幅交接工作。并于1995年初在部分移交的土地上動(dòng)工建設(shè)龍晴大廈一期工程，即附樓。1997年12月30日，建設(shè)工程地幅內(nèi)的開(kāi)關(guān)廠(chǎng)車(chē)間拆除，實(shí)現(xiàn)了《合同書(shū)》中規(guī)定的“五通一平”。1998年4月1日，山東省煙臺(tái)市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦）、山東省煙臺(tái)市城市建設(shè)拆遷安置辦公室（煙臺(tái)市拆遷辦）與龍晴公司簽訂《土地拆遷交接協(xié)議書(shū)》，受讓土地至此全部交付完畢。在此之前，主樓工程沒(méi)有動(dòng)工。1999年6月30日，煙臺(tái)市土地局作出煙土監(jiān)字（1999）第1號(hào)《土地違法案件行政處罰決定書(shū)》，以長(zhǎng)城公司未在合同約定的期限內(nèi)完成工程建設(shè)為由，決定無(wú)償收回該公司受讓的822107平方米的國(guó)有土地使用權(quán)。長(zhǎng)城公司、龍晴公司對(duì)處罰決定不服于1999年7月12日向山東省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。

　　山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，為了履行合同，長(zhǎng)城公司曾數(shù)次向煙臺(tái)市建委行文，要求盡快完成拆遷工作，交付中標(biāo)土地，以期在合同約定的期限內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)，且在部分中標(biāo)地幅拆遷完畢的情況下，即進(jìn)行了部分開(kāi)發(fā)和建設(shè)，完成了附樓的建設(shè)工程。由于煙臺(tái)市土地局未能及時(shí)向長(zhǎng)城公司提供達(dá)到“五通一平”條件的地悟，致使長(zhǎng)城公司未能在取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》后的二十七個(gè)月內(nèi)完成全部建設(shè)任務(wù)。1998年4月1日，煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市拆遷辦與龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書(shū)》中載明“現(xiàn)龍晴大廈項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆遷已全部完畢并在協(xié)議簽訂之日將該地塊正式移交乙方使用”。上述協(xié)議證明煙臺(tái)市土地局向長(zhǎng)城公司提供達(dá)到“五通一平”條件地幅的時(shí)間應(yīng)為1998年4月1日。按照合同中完成建設(shè)工期為27個(gè)月的約定，龍晴大廈完成的最終時(shí)間為2000年6月。1999年6月30日，原煙臺(tái)市土地局作出的處罰決定中認(rèn)定長(zhǎng)城公司未按出讓合同約定的期限開(kāi)發(fā)利用土地，并作出無(wú)償收回出讓土地的行政處罰，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足。

　　長(zhǎng)城公司、龍晴公司關(guān)于被告嚴(yán)重違反《合同書(shū)》，并提出判令被告承擔(dān)因其違約給原告造成的一切損失的訴訟請(qǐng)求，因不屬于行政訴訟的范疇，長(zhǎng)城公司、龍晴公司可另行起訴。

　　龍睛公司是為開(kāi)發(fā)建設(shè)龍晴大廈專(zhuān)門(mén)成立的項(xiàng)目公司，行政處罰決定對(duì)該公司的權(quán)益有實(shí)際影響，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為龍晴公司具有原告的訴訟主體資格。上訴人認(rèn)為龍晴公司不具有原告訴訟主體資格的主張難以成立，不予支持。

　　山東省高級(jí)人民法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、5目之規(guī)定，判決撤銷(xiāo)原煙臺(tái)市土地局煙土監(jiān)字（1999）第1號(hào)土地違法案件行政處罰決定書(shū)，一審案件受理費(fèi)100元由煙臺(tái)市土地局負(fù)擔(dān)。

　　煙臺(tái)市土地局不服該判決，向本院提起上訴稱(chēng)：一審法院認(rèn)定1998年4月1日《土地拆遷交接協(xié)議書(shū)》有效是錯(cuò)誤的。被上訴人按照出讓合同約定的程序申領(lǐng)了土地使用證，證明長(zhǎng)城公司接受了達(dá)到“五通一平”條件的地幅。長(zhǎng)城公司已于1998年12月30日被注銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不具備繼續(xù)開(kāi)發(fā)的主體資格。龍睛公司不是行政處罰行對(duì)人，不具有原告資格。上訴人收回土地使用權(quán)有法律、法規(guī)依據(jù)，一審法院判決有誤。

　　被上訴人長(zhǎng)城公司、龍晴公司辯稱(chēng)：長(zhǎng)城公司雖然于1994年3月17日獲得《國(guó)有土地使用證》但直至1998年4月1日才全部接受該幅土地。一審法院對(duì)何時(shí)交付“五通一平”土地的認(rèn)定正確。龍晴公司具有行政訴訟主體資格，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。一審法院判決正確，應(yīng)予維持。

　　山東省高級(jí)人民法院經(jīng)庭審質(zhì)證，認(rèn)定被告提供的有效證據(jù)有：煙臺(tái)市建委發(fā)給長(zhǎng)城公司的《中標(biāo)通知書(shū)》；煙臺(tái)市土地局與長(zhǎng)城公司簽訂的《合同書(shū)》；煙臺(tái)市土地局煙土地〔1993〕432號(hào)《對(duì)中國(guó)長(zhǎng)城公司建設(shè)煙臺(tái)龍晴大廈申請(qǐng)使用國(guó)有土地請(qǐng)示的批復(fù)》；煙臺(tái)市土地局為長(zhǎng)城公司核發(fā)的《國(guó)有土地使用權(quán)證》；煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市土地局、煙臺(tái)市第三拆遷辦公室、長(zhǎng)城公司四方簽訂的《煙臺(tái)市迎賓路南首（東側(cè)）龍晴大廈招標(biāo)土地交付使用書(shū)》；煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦《證明》；《行政處罰聽(tīng)證筆錄》；煙臺(tái)市土地局煙土監(jiān)字（1999）第1號(hào)《土地違法案件行政處罰決定書(shū)》。

　　認(rèn)定原告提供的有效證據(jù)有：煙臺(tái)龍睛大廈籌建處1994年6月1日關(guān)于要求盡快辦理龍晴大廈建設(shè)地幅交接工作給煙臺(tái)市建委的報(bào)告；煙臺(tái)市建委簽發(fā)給長(zhǎng)城公司的《中標(biāo)通知書(shū)》；煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市拆遷辦、龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書(shū)》；煙臺(tái)市建委第31期《關(guān)于龍晴大廈建設(shè)問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》；煙臺(tái)龍晴大廈籌建處給煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦《關(guān)于龍晴大廈地幅問(wèn)題的申述》。

　　以上證據(jù)隨案移送本院，經(jīng)審查，可以作為認(rèn)定本案事實(shí)的根據(jù)。

　　合議庭經(jīng)庭審質(zhì)證對(duì)本案以下有爭(zhēng)議的事實(shí)進(jìn)行了審查：

　　關(guān)于何時(shí)把“五通一平”的土地交付給長(zhǎng)城公司、龍晴公司的事實(shí)。上訴人向一審法院提供了煙臺(tái)市土地局、煙臺(tái)市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市第三拆遷辦公室與長(zhǎng)城公司簽署的《煙臺(tái)市迎賓路南首（東側(cè)）龍晴大廈招標(biāo)土地交付使用書(shū)》，以證明長(zhǎng)城公司已于1993年3月1日接受了土地。長(zhǎng)城公司、龍睛公司則向一審法院提供1998年4月1日龍睛公司與煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市拆遷辦簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書(shū)》，以證明1998年4月1日長(zhǎng)城公司、龍晴公司才實(shí)際全部接受該幅土地。根據(jù)煙臺(tái)市土地局提供的煙臺(tái)市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)辦關(guān)于全部移交土地《證明》的內(nèi)容顯示，在該地幅內(nèi)的煙臺(tái)開(kāi)關(guān)廠(chǎng)車(chē)間于1997年12月30日才拆遷完畢。庭審中，上訴人對(duì)此證據(jù)內(nèi)容表示認(rèn)同。上訴人提供的《煙臺(tái)市迎賓路南首（東側(cè)）龍晴大廈招標(biāo)土地交付使用書(shū)》，不能證明已于1993年將“五通一平”的土地交付長(zhǎng)城公司、龍晴公司。因此，對(duì)該證據(jù)本院不予認(rèn)定。

　　關(guān)于長(zhǎng)城公司是否被工商機(jī)關(guān)注銷(xiāo)登記的事實(shí)。在本院二審庭審過(guò)程中，法庭就案卷中一審法院調(diào)取的有關(guān)對(duì)長(zhǎng)城公司被注銷(xiāo)登記的事實(shí)，要求當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證，雙方當(dāng)事人均表示對(duì)該證據(jù)不了解，也沒(méi)有提出新的不同證據(jù)。本院委托山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院對(duì)該事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證表明，長(zhǎng)城公司于1998年12月28日被山東省煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)區(qū)工商行政管理局吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但長(zhǎng)城公司沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)注銷(xiāo)登記，煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)區(qū)工商行政管理局也未對(duì)該企業(yè)注銷(xiāo)登記。

　　本院認(rèn)為，煙臺(tái)市土地局依職權(quán)對(duì)長(zhǎng)城公司有償使用國(guó)有土地實(shí)施監(jiān)督檢查，符合有關(guān)法律規(guī)定。根據(jù)煙臺(tái)市開(kāi)發(fā)辦、煙臺(tái)市拆遷辦、龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷移交協(xié)議書(shū)》，可以證明龍晴大廈工程建設(shè)地幅達(dá)到“五通一平”的交付時(shí)間為1998年4月1日，煙臺(tái)市土地局認(rèn)為長(zhǎng)城公司取得《國(guó)有土地使用證》之日為“五間一平”地幅交付時(shí)問(wèn)的證據(jù)不足。按照合同中完成建設(shè)工期為27個(gè)月的約定，龍晴大廈完成的最終時(shí)間為2000年6月。1999年6月30日，原煙臺(tái)市土地局作出的處罰決定中認(rèn)定長(zhǎng)城公司未按出讓合同約定的期限開(kāi)發(fā)利用土地，并作出無(wú)償收回出讓土地的行政處罰，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，長(zhǎng)城公司于1998年12月28日被工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，該公司由此喪失了從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為能力，但并不意味著該公司的終止，在該公司被依法注銷(xiāo)登記之前，其認(rèn)為合法權(quán)益受到侵害，有權(quán)以自己的名義提起訴訟。

　　龍晴公司系專(zhuān)門(mén)從事龍晴大廈建設(shè)的項(xiàng)目公司，并取得了山東省煙臺(tái)市規(guī)劃局核發(fā)的《工程建設(shè)規(guī)劃許可證》和煙臺(tái)市建委核發(fā)的《工程建設(shè)開(kāi)工許可證》。煙臺(tái)市土地局作出的煙土監(jiān)字（1999）第1號(hào)處罰決定對(duì)龍晴公司的權(quán)益有實(shí)際影響。煙臺(tái)市土地局稱(chēng)長(zhǎng)城公司被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，龍晴公司不是行政處罰相對(duì)人，非適格原告的理由不能成立，本院不予支持。一審法院對(duì)具體行政行為合法性審查，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂土地使用權(quán)出讓合同的行為，屬于土北管理的一種方式。土地使用者認(rèn)為土地管理部門(mén)違反合同的約定并請(qǐng)求賠償，符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。一審法院認(rèn)為被上訴人提出的賠償請(qǐng)求不屬于行政訴訟的范疇，缺乏法律依據(jù)。但煙臺(tái)市土地局與被上訴人長(zhǎng)城公司簽訂的《合同書(shū)》中，未約定達(dá)到“五通一平”條件的地幅交付的具體時(shí)間，被上訴人提出上訴人違反合同約定應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的請(qǐng)求缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。

　　綜上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十條第（二）項(xiàng)第1目、第六十一條第（三）項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條的規(guī)定，判決如下：

　　一、持山東省高級(jí)人民法院（2000）魯行初字第1號(hào)行政判決，即撤銷(xiāo)原山東省煙臺(tái)市土地管理局煙土監(jiān)字（1999）第1號(hào)《土地違法案件行政處罰決定書(shū)》；

　　二、 駁回?zé)熍_(tái)長(zhǎng)城科工貿(mào)（集團(tuán)）公司、煙臺(tái)龍晴建設(shè)開(kāi)發(fā)公司的賠償請(qǐng)求。

　　本案二審案件受理費(fèi)100元由上訴人山東省煙臺(tái)市國(guó)土資源局負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審判長(zhǎng)　岳志強(qiáng)

　　代理審判員　馬永欣

　　代理審判員　　甘　雯

　　二○○二年二月二十七日

　　書(shū)記員　王　　達(dá)