海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１６１號

　　
　　上訴人（原審原告）臨高縣臨城鎮(zhèn)多蓮村委會蘭堂村民小組，住所地臨高縣臨城鎮(zhèn)蘭堂村。
　　法定代表人謝圣養(yǎng)，組長。
　　委托代理人黃燕飛，臨高縣龍力糖業(yè)有限公司保衛(wèi)干事。
　　委托代理人黃子龍，臨高縣臨城鎮(zhèn)南江村民小組農(nóng)民。
　　被上訴人（原審被告）臨高縣人民政府。
　　法定代表人羊經(jīng)位，縣長。
　　委托代理人倪明壯，臨高縣國土環(huán)境資源局副局長。
　　委托代理人洪昭軍，臨高縣國土環(huán)境資源局干部。
　　原審第三人臨高縣臨城鎮(zhèn)人民政府。
　　法定代表人陳中，鎮(zhèn)長。
　　委托代理人林麥、王丹清，臨高縣臨城鎮(zhèn)國土所辦事員。
　　上訴人臨高縣臨城鎮(zhèn)多蓮村委會蘭堂村民小組（以下簡稱蘭堂村民小組）因其訴被上訴人臨高縣人民政府（以下簡稱臨高縣政府）及原審第三人臨高縣臨城鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱臨城鎮(zhèn)政府）頒發(fā)集體土地所有權(quán)證行政爭議一案，不服海南省海南中級人民法院２００６年８月２５日作出的（２００６）海南行初字第１０３號行政判決，于２００６年９月２日通過海南省海南中級人民法院向本院提起上訴，本院２００６年１０月１６日立案受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１２月１５日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人蘭堂村民小組的法定代表人謝圣養(yǎng)及其委托代理人黃燕飛、黃子龍，被上訴人臨高縣政府的委托代理人倪明壯、洪昭軍，原審第三人臨城鎮(zhèn)政府的委托代理人林麥、王丹清到庭參加訴訟。本案報經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，延長審理期限兩個月，現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　經(jīng)審理查明：本案爭議土地面積７６３５９．４１平方米，四至為東至田間道路，南至大堤，西至田間道路，北至蘭堂村路。上世紀(jì)五十年代末，臨高縣政府為了發(fā)展淡水養(yǎng)殖業(yè)，在爭議地上籌建魚苗場，六十年代初，因種種原因，魚苗場停辦，縣政府將該魚苗場使用土地劃給城鎮(zhèn)公社（臨城鎮(zhèn)的前身）用于辦公社農(nóng)科站和紅山農(nóng)場。七十年代初，城鎮(zhèn)公社又從農(nóng)科站周邊的一些生產(chǎn)隊劃出幾十畝土地，以擴大農(nóng)科站的規(guī)模。八十年代末期，紅山農(nóng)場和農(nóng)科站相繼解散。爭議地由鎮(zhèn)政府直接進行管理，九十年代鎮(zhèn)政府將其發(fā)包給他人。２００２年，南江村委會、多蓮村委會及周邊其他村委會的部分群眾開始在爭議地上耕作。臨城鎮(zhèn)政府為了制止周邊群眾在爭議地上耕作，申請臨高縣政府對包括爭議地在內(nèi)的＂臨城鎮(zhèn)農(nóng)科站＂的土地進行確權(quán)。臨高縣政府經(jīng)過調(diào)查，于２００４年５月２４日作出臨府［２００４］３３號《關(guān)于臨城鎮(zhèn)農(nóng)科站土地權(quán)屬爭議的處理決定》（以下簡稱３３號《處理決定》）：爭議地＂臨城鎮(zhèn)農(nóng)科站＂２３９．５畝，土地所有權(quán)屬臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。處理決定還明確提到：如不服本處理決定，可在接到本決定之日起６０日內(nèi)，向上一級人民政府申請復(fù)議，逾期未申請復(fù)議的按本決定執(zhí)行。本案的上訴人及原審第三人作為該處理決定的當(dāng)事人均未提起行政復(fù)議。２００６年４月１１日，臨高縣政府根據(jù)臨城鎮(zhèn)政府的申請和３３號《處理決定》，給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)了土地總面積為７６３５９．４１平方米的臨集有（０１）第８８６號《集體土地所有證》。上訴人不服臨高縣政府的該頒證行為，提起本案行政訴訟。上述事實，各方當(dāng)事人無異議，足以認定。
　　原審法院認為，上訴人在收到３３號《處理決定》后，既沒有申請復(fù)議亦沒有向人民法院起訴，該《處理決定》已生效，應(yīng)作為本案定案依據(jù)。本案所涉土地為臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，故臨高縣政府將本案所涉土地給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)第８８６號《土地證》并無不當(dāng)。上訴人主張本案所涉土地為其集體所有無事實和法律依據(jù)。而其認為臨高縣政府沒有張榜公告違反法定程序，由于土地來源根據(jù)是３３號《處理決定》，而該《處理決定》對爭議地的四至范圍及面積等作出明確認定，且具有公定力，故頒證未予公告，并不影響其頒證的效力。判決：維持臨集有（０１）第８８６號《集體土地所有證》。
　　上訴人蘭堂村民小組不服一審判決，上訴稱：一、原審認定事實錯誤。原判認定本案所涉地在２３９．５畝范圍內(nèi)，應(yīng)為臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，故臨高縣政府將本案所涉土地給臨城鎮(zhèn)頒發(fā)第８８６號《土地證》并無不當(dāng)。這一認定前后矛盾。其一，３３號《處理決定》屬臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。依照《土地管理法》第十條＂屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)體集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理＂。據(jù)此，臨城鎮(zhèn)政府根本沒有集體土地所有權(quán)，對此原判認定事實不清，嚴重失實，于法相悖。其二，臨府頒發(fā)第８８６號《土地證》嚴重違法。３３號《處理決定》屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，依法律規(guī)定臨城鎮(zhèn)政府沒有土地所有權(quán)。故臨城鎮(zhèn)政府申請辦證，根本沒有土地來源憑證，臨府頒證指鹿為馬，將臨城鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記在鎮(zhèn)政府名下，是對上訴人農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵犯。
　　二、原審判決適用法律錯誤。３３號《處理決定》生效，土地權(quán)屬上訴人農(nóng)民集體所有，上訴人農(nóng)民在此塊地耕作，本鎮(zhèn)其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都沒有對上訴人實際使用該地四年之久提任何異議，等于認可該土地權(quán)屬上訴人所有。原判適用的法律規(guī)定不適用本案，適用法律錯誤。
　　三、原審重實體輕程序也是錯誤。臨府頒證未予公告，屬于程序違法。
　　綜上請求依法撤銷《第１０３號判決書》；依法撤銷縣政府頒發(fā)臨集有（０１）第８８６號《集體土地所有證》具體行政行為。
　　被上訴人臨高縣政府辯稱：３３號《處理決定》決定２３９．５畝土地屬臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，該決定已送達給上訴人，上訴人沒有提出異議。我們據(jù)此決定給臨城鎮(zhèn)政府頒發(fā)第８８６號《集體土地所有證》合法。一審判決正確，請求依法維持。
　　原審第三人臨城鎮(zhèn)政府述稱：１９５８年縣水產(chǎn)公司籌建魚苗場，面積約１６０畝。１９６１年縣政府將該魚苗場劃給城鎮(zhèn)公社作為鎮(zhèn)農(nóng)科站生產(chǎn)基地，公社從南江村幾個生產(chǎn)隊劃出４０畝左右的土地給農(nóng)科站，其后農(nóng)科站一直使用這塊土地耕作，無人提出異議。１９９８年將該地承包給鄧豐偉，直到２００２年７月，南江經(jīng)濟社對這塊土地提出異議，并發(fā)動個別農(nóng)民強占土地；后來多蓮、蘭堂等經(jīng)濟社也先后侵占。我鎮(zhèn)依法向縣政府申請解決，縣政府作出３３號《處理決定》認定該地屬我鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。根據(jù)以上事實，臨高縣政府依法給我鎮(zhèn)頒發(fā)了第８８６號《集體土地所有證》，海南中院根據(jù)事實和法律作出（２００６）海南行初字第１０３號行政判決，合理又合法，請求依法維持。上訴的訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)。
　　本院認為，＂人民公社化＂以后，我國農(nóng)村集體所有的土地很長一段時間里，實行的是＂三級所有、隊為基礎(chǔ)＂的管理體制模式。改變開放以后，這種管理體制模式有了一定的改變，但仍然還帶有這種模式的許多痕跡。因此《土地管理法》第十條規(guī)定：＂農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分到屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。＂應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最基層的人民政府的組織形式，不是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式，從理論上講，它無權(quán)行使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體土地的所有權(quán)。但現(xiàn)實生活中，確實存在土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，而又沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的。為了解決這種矛盾，國土資源部在國土資發(fā)［２００１］３５９號《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》第三條第（二）項中明確規(guī)定＂能夠證明土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)應(yīng)依法確認給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。＂本案爭議的土地，原屬縣辦魚苗場使用，魚苗場停辦后，轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)公社農(nóng)科站和紅山農(nóng)場使用，３３號《處理決定》確認＂土地所有權(quán)屬臨城鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有＂，但臨城鎮(zhèn)又沒有一個能夠?qū)υ摰匦惺顾袡?quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織，因此臨高縣政府將爭議土地的《集體土地所有證》頒發(fā)給臨城鎮(zhèn)政府，由該鎮(zhèn)政府代管爭議地的集體土地所有權(quán)符合法律和規(guī)范性文件的規(guī)定，依法應(yīng)予維持。上訴人認為臨城鎮(zhèn)政府申辦辦證，根本沒有土地來源憑證，臨高縣政府指鹿為馬，將臨城鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記在鎮(zhèn)政府名下，是對上訴人農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵犯，同時認為原審判決適用法律錯誤。產(chǎn)生該認識的主要原因是對國家有關(guān)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證規(guī)范性要求的不太了解，進而導(dǎo)致對《土地管理法》第十條的誤解，本院不予支持。至于上訴人提出的臨高縣政府頒證時未予公告，屬程序違法，原審重實體輕程序也是錯誤的意見。本院認為，臨高縣政府頒發(fā)第８８６號《集體土地所有證》沒有進行公告，確實存在程序瑕疵，但由于該頒證土地的主要依據(jù)是３３號《處理決定》，而上訴人已派員親自參與了３３號《處理決定》的整個行政處理程序，對爭議地的四至范圍和面積以及爭議的來龍去脈都非常清楚，且對３３號《處理決定》的處理意見無異議，因此這種程序上的瑕疵并不影響其頒證的效力。
　　綜上，原審判決認定事實清楚，審判程序合法，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費共計人民幣二百元，由上訴人蘭堂村民小組共用負擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　趙　　　　立
代理審判員　　　陳　　　　建
代理審判員　　　王　　　　華

二ОО六年十二月二十二日

書　　記　　員　　　石　　　磊