廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2005）佛中法行終字第222號

　　上訴人（原審原告）：吳干坤，男，漢族，1968年11月27日出生，住佛山市順德區容桂街道辦事處小黃圃居民委員會東升升平東路16號。

　　委托代理人：譚六周，廣東金山石律師事務所律師。

　　委托代理人：席卷，廣東金山石律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市順德區人民政府。地址：佛山市順德區大良街道辦事處德民路。

　　法定代表人：周天明，區長。

　　委托代理人：劉百濤，佛山市國土資源局順德分局法制監察科副科長。

　　委托代理人：林欽耀，佛山市順德區人民政府辦公室科員。

　　被上訴人（原審第三人）：佛山市順德區容桂小王布房產發展公司（原順德市容桂區小王布房產發展公司）。地址：佛山市順德區容桂小黃圃眉蕉路6號。

　　法定代表人：何永全，經理。

　　委托代理人：黃祝春，廣東德邦律師事務所律師。

　　上訴人吳干坤因訴佛山市人民政府土地行政確認一案，不服佛山市順德區人民法院作出的（2005）順法行初字第19號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2006年1月14日公開開庭審理了本案。上訴人吳干坤的委托代理人譚六周、席卷，被上訴人佛山市順德區人民政府的委托代理人林欽耀、劉百濤，被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司的委托代理人黃祝春到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原審認定的事實：2003年4月3日，佛山市順德區規劃國土局與第三人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司（原順德市容桂區小王布房產發展公司）簽訂《國有土地使用權出讓合同》，合同訂明佛山市順德區規劃國土局將位于容桂小黃圃外環路以北的196475.52平方米土地出讓給第三人。同日，第三人向被告佛山市順德區人民政府申請辦理《國有土地使用證》，并提交了順德市建設項目規劃、用地報批表、國有土地使用權出讓合同。4月4日，被告制作了順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》。2003年8月15日，第三人向被告提交了佛山市順德區人民政府順府復[2003]89號《關于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發金的批復》、統一收據、出讓金構成表。8月16日，被告根據《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款和《中華人民共和國城市房地產管理法》第六十條規定，將座落于佛山市順德區容桂小黃圃外環路以北196475.5平方米的土地辦理了國有土地使用權登記，并頒發順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》給第三人。

　　2004年5月26日，順德市容桂區小王布房產發展公司變更為佛山市順德區容桂小王布房產發展公司。

　　原審認為，《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款規定，“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定”。被告佛山市順德區人民政府是縣級人民政府，有權行使登記造冊，核發證書，確認使用權的職權。1996年2月1日起施行的《土地登記規則》第二十六條規定，“以出讓方式取得國有土地使用權的，受讓方應當在按出讓合同約定支付全部土地使用權出讓金后三十日內，持土地使用權出讓合同和土地使用權出讓金支付憑證申請國有土地使用權設定登記”。被告于2003年4月4日制作《國有土地使用證》的根據是第三人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司提交的順德市建設項目規劃、用地報批表、國有土地使用權出讓合同。但該證制作后一直在被告內部，對外不發生法律效力，直至2003年8月15日，被告收到第三人提交的佛山市順德區人民政府順府復[2003]89號《關于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發金的批復》、統一收據、出讓金構成表后，才于8月16日將該證頒發給第三人時，對外才發生法律效力，第三人才享有該土地使用權。雖然被告作出的具體行政行為存在瑕疵，存在合理性問題，但不影響實體合法性。被告根據第三人提供的材料，依照《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款和《中華人民共和國城市房地產管理法》第六十條規定，作出《國有土地使用證》并頒發給第三人，事實清楚，證據充分，適用法律、法規正確，程序合法。原告吳干坤提出農用地轉用審批權由省級人民政府行使，而不是由被告行使與本案無關，原告訴稱被告作出的《國有土地使用證》違法的理由不充分，缺乏事實和法律依據，因此，原告的請求應不予支持。原告是佛山市順德區容桂街道辦事處小黃圃居民委員會東升股份合作社股東，與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關系，其對本案被訴具體行政行為不服，可以依法提起行政訴訟，被告辯稱吳干坤不具備原告主體資格的理據不足，應不予采納。第三人提出《國有土地使用證》在2003年4月已經作出，2003年7月14日東升股份合作社已向原告發放了用地補償款，由此可以推斷原告知道具體行政行為的時間，所以原告的起訴已經超過起訴期限的理由不充分，依據不足，應不予采納。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（二）、（四）項之規定，判決：駁回原告吳干坤的訴訟請求。案件訴訟費100元由原告吳干坤承擔。

　　上訴人吳干坤不服原判，提起上訴稱：1. 簽訂時間為2003年4月的《國有土地使用權出讓合同》［合同編號為（2003）0698］以及審批時間為2003年4月的《順德市建設項目規劃、用地報批表》（編號為2003順許969）中，出現了2003年8月才出臺的順府復［2003］89號文，該合同和報批表明顯有虛假之嫌。2.原審法院混淆了土地使用權登記程序和土地使用權證發放程序，以未發放土地證書為由否定土地登記的法律效力，實屬錯誤。3.根據《土地登記規則》第二十六條的規定，被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司應當在支付全部土地使用權出讓金后三十日內，持土地使用權出讓合同和土地使用權出讓金支付憑證申請國有土地使用權設定登記。在佛山市順德區容桂小王布房產發展公司沒有交納出讓金的情況下，佛山市順德區人民政府應根據《土地登記規則》第六十六條第（二）項的規定，不予受理登記申請。但佛山市順德區人民政府不但受理了登記申請，還制作了《國有土地使用證》，應屬違反法定程序。4.佛山市順德區人民政府在原審過程中提交的四份證據：（1）順府復［2003］89號《關于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發金的批復》；（2）出讓金構成表；（3）廣東省行政事業性收據；（4）順德規劃國土局辦文清單等屬未能在法定期限舉證的證據，且未開庭質證，應當視為被訴具體行政行為沒有相應的證據，但原審法院卻采信了上述證據。5.《征（用）地補償協議書》中的用地單位為容桂小黃圃居委會，但實際土地使用權人變成了佛山市順德區容桂小王布房產發展公司，順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》的權屬來源不明。6.國土資源部2003年2月18日即國土資發［2003］45號文《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》規定：“嚴禁任何單位和個人使用農民集體土地進行商品房開發。嚴禁任何單位、個人與鄉村簽訂協議圈占土地。對于簽訂這種協議，要求辦理用地手續的，要進行認真清理，所簽協議一律無效。違反土地利用總體規劃和以此規避經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓有關規定的，國土資源管理部門不得辦理用地手續。”該涉案土地未進行任何形式的土地投標、招標，而是按領導指示，將該宗地塊批給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司，該情形不能辦理用地手續。7.順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》上載明的時間為2003年4月4日，而原審法院在沒有證據支持的情況下，錯誤認定被上訴人佛山市順德區人民政府頒發國土證的時間為2003年8月16日，與被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司在（2005）順法民一初字第702號民事案件起訴書中自述的“并于2004年4月4日領取了順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》”不符，原審法院認定事實錯誤。故請求二審法院撤銷原判，并撤銷被上訴人佛山市順德區人民政府作出的順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》。

　　被上訴人佛山市順德區人民政府答辯稱：1.根據2001年8月27日原順德市民政局作出的《關于同意容桂鎮撤銷細虻9個村委會分別設置細虻9個居委會的批復》（順民復［2001］68號）的內容，撤銷小黃圃村委會，設置小黃圃居委會。根據《土地管理法實施條例》第二條第（五）項、國土資源部、國務院法制辦公室《關于同意將順德市列為農村集體土地管理制度改革試點的批復》（國土資函［2001］469號）和我府有關文件的規定，“村改居”后，原村委轄區內的農民轉為居民，集體土地轉為國有土地。又根據廣東省委、省政府《批轉〈關于確定順德市為率先基本實現現代化試點市的意見〉的通知》（粵發［1999］9號）、廣東省國土資源廳《關于貫徹省委粵發［1999］9號文件精神，支持順德市率先實現現代化試點有關事項的通知》，我府享有我區鄉鎮級的土地利用總體規劃審批權，同時享有實施該規劃的農用地轉用審批權，故原佛山市順德區規劃國土局的《關于同意農用地轉用的批復》（順國（轉）［2003］11號）是合法的，該地已依法轉為建設用地。即本案涉及土地已經依法定程序轉為國有建設用地。上訴人引用的《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》第二條針對的是農用集體土地，不適用本案。2.本案涉及土地的補償款已依有關標準發放，且被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司是小黃圃社區集體所有的企業，其收益實質是村民集體收益，最后得益者是包括上訴人在內的廣大村民，不存在忽視村民這一弱勢群體合法權益的情形。3.《國有土地使用權出讓合同》中第七條和《順德市建設項目規劃、用地報批表》中有關順府復［2003］89號文的內容是在該本出臺后加注的，沒有證據證明《國有土地使用權出讓合同》和《順德市建設項目規劃、用地報批表》虛假。4.由于小黃圃居委會沒有資格進行房地產開發，只能依靠其下屬全資企業佛山市順德區容桂小王布房產發展公司開發，故佛山市順德區人民政府將順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》頒發給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司并無不當。故請求二審法院駁回上訴，維持原判。

　　被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司答辯稱：1.同意被上訴人的答辯意見。2.本公司領取順府國用（2003）第1001979號《國有土地使用證》的時間是2003年8月16日。故請求二審法院駁回上訴，維持原判。

　　經審查，原審法院經庭審質證而認定的證據合法有效，可以證明原審認定的事實，本院予以確認。上訴人吳干坤在二審期間提供了被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司在（2005）順法民一初字第702號民事案件中的起訴書，其中自述于2004年4月4日領取了順府國用（2003）第1001079號《國有土地使用證》，用以證明原審法院認定的被上訴人佛山市順德區人民政府于2003年8月16日頒發土地證給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司與事實不符。經查，《順德規劃國土局辦文清單》中載明簽收/取文日期以及《容桂鎮農用地轉用、征用、供地登記簽收表》中載明的簽收日期都為2003年8月16日，對此還有佛山市順德區人民政府和佛山市順德區容桂小王布房產發展公司的陳述相互印證，根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條第（九）項“數個種類不同、內容一致的證據優于一個孤立的證據”的規定，對（2005）順法民一初字第702號民事案件的起訴書應不予采信。對于《國有土地使用權出讓合同》和《順德市建設項目規劃、用地報批表》的真實性問題，由于其中涉及順府復［2003］89號文的內容均是用手寫體加注，不同于原本打印體，可以合理推斷上述內容是事后加注，而上訴人又沒有證據證明《國有土地使用權出讓合同》和《順德市建設項目規劃、用地報批表》存在違法倒簽之嫌，故對上述兩份證據，本院予以采信。上訴人認為順府復［2003］89號《關于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發金的批復》、出讓金構成表、廣東省行政事業性收據和順德規劃國土局辦文清單等四份證據屬未能在法定期限舉證的證據，但上訴人對此沒有證據予以證明。原審法院組織質證而上訴人拒絕，視為其放棄質證的權利，原審法院采信上述四份證據并無不當。

　　本院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權……”的規定，被上訴人佛山市順德區人民政府作為縣級人民政府，有權行使登記造冊，核發證書，確認使用權的職權。佛山市順德區人民政府在被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司提交了《順德市建設項目規劃、用地報批表》、《國有土地使用權出讓合同》后，于2003年4月4日制作了順府國用（2003）第1001079號《國有土地使用證》，在佛山市順德區容桂小王布房產發展公司提交了順府復［2003］89號文、統一收據、出讓金構成表后，于2003年8月16日將《國有土地使用證》頒發給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司，基本符合《土地登記規則》第二十六條的規定，應予以維持。上訴人主張佛山市順德區人民政府在佛山市順德區容桂小王布房產發展公司提交材料不齊全的情況下制作《國有土地使用證》，屬違反法定程序。經查，佛山市順德區人民政府是在佛山市順德區容桂小王布房產發展公司于2003年8月15日補齊了所需材料后才于2003年8月16日頒發《國有土地使用證》的，由于具體行政行為應以相對人知曉才生效，因此，佛山市順德區人民政府事前預先制作好《國有土地使用證》的行為，不足以影響該具體行政行為的合法性。上訴人又主張該涉案土地未經過招標拍賣掛牌直接供給被上訴人佛山市順德區容桂小王布房產發展公司，違反了《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》第二條的規定。經查，由于該地塊屬于發展留用地，性質不同于一般意義上的國有土地使用權出讓，故不適用《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》的規定，上訴人的該項主張不予支持。上訴人還主張該地塊的使用權人應為容桂小黃圃居委會，不應為佛山市順德區容桂小王布房產發展公司。經查，《順德市建設項目規劃、用地報批表》中市規劃國土部門意見是將該宗地供給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司，順德區人民政府按該意見頒發《國有土地使用證》給佛山市順德區容桂小王布房產發展公司并無不妥，上訴人的該項主張沒有事實和法律依據，也應不予支持。上訴人關于《國有土地使用證》的領取時間、佛山市順德區人民政府是否在法定期限內提交證據以及《國有土地使用權出讓合同》和《順德市建設項目規劃、用地報批表》虛假等其他主張，均因沒有事實依據，本院也不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，程序合法，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人吳干坤承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 謝 少 清

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○六年二月五日

　　書 記 員 郭 S