土地調(diào)查制度建設(shè)的里程碑
——《土地調(diào)查條例》系列解讀之一

隨著2008年2月7日《土地調(diào)查條例》的頒布實(shí)施，我國(guó)土地調(diào)查事業(yè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代。與人口普查、經(jīng)濟(jì)普查具有同樣重大意義的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，土地調(diào)查從此步入法制化建設(shè)軌道。對(duì)這一事件的歷史性意義，業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，這是土地調(diào)查制度建設(shè)的里程碑。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家建立土地調(diào)查制度。”我國(guó)自1984年至1996年開(kāi)展了第一次全國(guó)土地調(diào)查，于2007年7月1日部署啟動(dòng)的第二次全國(guó)土地調(diào)查，正在有序推進(jìn)。近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源利用狀況日新月異，土地調(diào)查任務(wù)越來(lái)越艱巨。人們?cè)趯?shí)踐中逐步認(rèn)識(shí)到，土地調(diào)查工作需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法進(jìn)行規(guī)范。只有做到土地調(diào)查的內(nèi)容、方法、組織實(shí)施、質(zhì)量監(jiān)控和應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循、規(guī)范實(shí)施，才能保證土地調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)查的目標(biāo)。《土地調(diào)查條例》的頒布實(shí)施，無(wú)疑為科學(xué)、有效地組織實(shí)施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，提供了法律保障和制度基石。

通讀《條例》全文，會(huì)發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容涵蓋了土地調(diào)查的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)嚴(yán)密、完整，十分具有針對(duì)性和可操作性。

《條例》總結(jié)、歸納了多年來(lái)我國(guó)土地調(diào)查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其提升到法律層面，并實(shí)現(xiàn)了土地調(diào)查制度的創(chuàng)新。《條例》明確規(guī)定了我國(guó)土地調(diào)查的周期，每10年進(jìn)行一次，每年進(jìn)行變更調(diào)查；調(diào)查所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)，列入相應(yīng)年度財(cái)政預(yù)算。《條例》明確了調(diào)查的三項(xiàng)內(nèi)容，即土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬、土地條件及其變化情況；并根據(jù)保障我國(guó)糧食安全的需要，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)調(diào)查基本農(nóng)田現(xiàn)狀及變化情況。《條例》還規(guī)定，土地調(diào)查統(tǒng)一采用《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制作的調(diào)查基礎(chǔ)圖件。

土地調(diào)查是政策性、技術(shù)性、社會(huì)性都很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，這項(xiàng)工程單靠一個(gè)部門(mén)和行政之力難以有效組織實(shí)施。為此，《條例》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府、部門(mén)和用地者在土地調(diào)查中的責(zé)任和義務(wù)。《條例》明確，土地調(diào)查按照全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與的原則組織實(shí)施。并規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行土地調(diào)查；社會(huì)團(tuán)體以及土地調(diào)查有關(guān)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依照《條例》規(guī)定配合土地調(diào)查工作；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果質(zhì)量負(fù)總責(zé)，主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。同時(shí)，《條例》還明確了調(diào)查的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍要求和調(diào)查工作人員要求，今后只有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格領(lǐng)取全國(guó)統(tǒng)一的土地調(diào)查工作證的人，才具有執(zhí)行調(diào)查任務(wù)的資格。我們可以看出，今后土地調(diào)查工作將不再局限于部門(mén)的技術(shù)行為，而真正成為全民參與的政府工程和社會(huì)綜合系統(tǒng)工程。

保證數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確是土地調(diào)查的關(guān)鍵。《條例》在調(diào)查成果處理和質(zhì)量控制方面作出全面、細(xì)化規(guī)定。如規(guī)范了調(diào)查成果的匯交、統(tǒng)計(jì)，建立調(diào)查成果質(zhì)量控制崗位責(zé)任制度、調(diào)查成果抽查制度及調(diào)查檢查驗(yàn)收制度等，層層檢查把關(guān)，確保調(diào)查工作質(zhì)量。《條例》還設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。《條例》規(guī)定，地方、部門(mén)、單位的負(fù)責(zé)人，擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)的，或者強(qiáng)令、授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)；或者對(duì)拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報(bào)復(fù)的，要依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，《條例》對(duì)接受調(diào)查的單位和個(gè)人也進(jìn)行了約束，如果沒(méi)有按規(guī)定配合土地調(diào)查工作的，將最高被處以5萬(wàn)元的罰款。這些具有強(qiáng)制約束力的規(guī)定，充分反映了土地調(diào)查的重要性，將引起全社會(huì)的關(guān)注，提升土地調(diào)查的社會(huì)地位和公眾認(rèn)知度，為保障土地調(diào)查成果真實(shí)準(zhǔn)確創(chuàng)造社會(huì)條件。

《條例》在強(qiáng)化土地調(diào)查成果的應(yīng)用方面，也實(shí)現(xiàn)了突破。過(guò)去土地調(diào)查成果的應(yīng)用往往限于國(guó)土資源管理部門(mén)內(nèi)部，得不到社會(huì)公眾認(rèn)可。《條例》明確，國(guó)家建立土地調(diào)查成果公布制度，土地調(diào)查成果是編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及從事國(guó)土資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和利用的重要依據(jù)。同時(shí)，《條例》還規(guī)定，土地調(diào)查成果不作為依照其他法律、行政法規(guī)對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政處罰的依據(jù)，這將有效排除人為因素對(duì)土地調(diào)查工作的干擾，對(duì)防止土地調(diào)查數(shù)據(jù)杜絕弄虛作假十分有益。

土地調(diào)查是一項(xiàng)關(guān)系社稷民生的大事。國(guó)家能否掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，直接影響到土地政策乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學(xué)性。如果說(shuō)以往制度的缺失掣肘了土地調(diào)查的有效實(shí)施，某種程度上導(dǎo)致了土地管理基礎(chǔ)工作薄弱。現(xiàn)在《條例》的頒布實(shí)施，賦予土地調(diào)查強(qiáng)大的法律武器，將土地調(diào)查工作提升到更高的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了土地調(diào)查制度建設(shè)的重大突破，這必將對(duì)我國(guó)土地調(diào)查事業(yè)產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。對(duì)此，我們拭目以待。（國(guó)土資源報(bào)）