附件一：　　　　　　　　 社會福利業(yè)發(fā)展規(guī)劃

　一、改革開放以來社會福利業(yè)發(fā)展基本估價我國的社會福利業(yè)單位相當(dāng)一部分是五十年代和六十年代初建立起來的，其中有少數(shù)是接收國民黨或外國“慈善團(tuán)體”辦的所謂“福利機(jī)構(gòu)”。當(dāng)時發(fā)展社會福利事業(yè)的主要任務(wù)是為優(yōu)撫對象提供休（療）養(yǎng)場所，收養(yǎng)社會上“三無”對象（即無家可歸、無依無靠、無生活來源的孤老殘幼、精神病人），組織傷殘軍人、困難戶、殘疾人開展“生產(chǎn)自救”，褒揚(yáng)烈士。但是，在“文革”期間，由于極左思潮的影響，社會福利事業(yè)的發(fā)展受到了嚴(yán)重的阻礙和破壞，帶來了一系列社會問題。
　　黨的十一屆三中全會以來，社會福利業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個特色：
　　（一）深化社會福利業(yè)改革，采取國家、集體、家庭相結(jié)合、多途徑的方式，在城市實行由封閉型向開放型的方向轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村實行集體福利集體辦，推進(jìn)社會福利社會化，走出了一條中國特色的社會福利事業(yè)發(fā)展的道路。到一九九二年，社會辦收養(yǎng)事業(yè)單位所占的比重已從一九七八年的８３．８％上升到９５．６％；社會辦福利企業(yè)單位所占的比重已從零上升到８６．３％。
　　（二）社會福利業(yè)發(fā)展登上了一個新臺階，發(fā)揮了社會穩(wěn)定機(jī)制的作用。
　　１．優(yōu)撫安置事業(yè)包括優(yōu)撫衛(wèi)生事業(yè)單位、光榮院、烈士紀(jì)念建筑物管理單位、軍隊離退休干部休養(yǎng)所等單位。一九九二年，優(yōu)撫安置單位已發(fā)展到３５３１個，工作人員４．５萬人；分別比一九七八年增加１．６倍和２．８倍。
　　２．社會收養(yǎng)事業(yè)包括社會福利院、老人公寓、養(yǎng)老院、敬老院、兒童福利院、精神病院、殘疾人康復(fù)中心、收容遣送站等事業(yè)單位。到一九九二年，社會收養(yǎng)事業(yè)單位已達(dá)４．３萬個，職工１６萬人，床位８３．９萬張，分別比一九七八年增加３．８倍、 ３．６倍和３．１倍。
　　３．一九九二年，社會福利企業(yè)已達(dá)５萬個，職工１９０．９萬人（其中殘疾職工７７．８萬人），福利企業(yè)生產(chǎn)增加值達(dá)２７８億元；分別比一九七八年增加５６倍、１５倍和９２倍。
　　４．國家、集體、個人三結(jié)合的優(yōu)撫方式已見成效，軍地兩用人才得到開發(fā)使用。一九九二年，撫恤補(bǔ)助各類優(yōu)撫對象４３４萬人，優(yōu)待烈軍屬２９０萬戶；幾年來，全國累計開發(fā)使用軍地兩用人才２８０多萬人。
　　（三）社會福利業(yè)發(fā)展納入國家第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一九九二年十一月八日，國務(wù)院副總理鄒家華在全國加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)工作會議上所作的《認(rèn)真貫徹黨的十四大精神加快第三產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展》主題報告中，對于九十年代我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體布局作了安排，其中改革和完善社會福利業(yè)是建立社會保障體系的重要內(nèi)容之一。同時，提出了今后社會福利業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和目標(biāo)。
　　（四）社會福利業(yè)是我國政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)之一，并在財政上予以扶持，稅收上予以優(yōu)惠，促進(jìn)其發(fā)展。

　二、我國社會福利事業(yè)發(fā)展存在的問題和困難
　　隨著我國工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，人口老齡化和家庭小型化趨勢日漸明顯，社會及群眾對社會福利和社區(qū)服務(wù)的要求越來越迫切。現(xiàn)有社會福利事業(yè)的發(fā)展與滿足廣大群眾的要求，適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要還存在著很大差距。（一）覆蓋面小。據(jù)統(tǒng)計，全國地市縣中沒有福利院的還有１５００個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的覆蓋面只有６２．９％。優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院床位可容量只占優(yōu)撫對象８％。全國縣以上城鎮(zhèn)中有勞動能力的殘疾人就業(yè)率只有７０％。（二）企事業(yè)單位素質(zhì)偏低，設(shè)備陳舊，技術(shù)落后，社會經(jīng)濟(jì)效益不高；民政直屬福利企業(yè)退休職工比例大，負(fù)擔(dān)沉重；一些安置盲人較多的福利企業(yè)難以找到合適生產(chǎn)門路，轉(zhuǎn)產(chǎn)難度更大，在市場競爭中缺乏優(yōu)勢。（三）撫恤、補(bǔ)助、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低。人民生活水平的提高，工資、物價調(diào)整后，供養(yǎng)水平與實際要求的矛盾日益突出，優(yōu)撫對象、收養(yǎng)對象反映很強(qiáng)烈。（四）國有工業(yè)企業(yè)職工嚴(yán)重超員，城鎮(zhèn)退伍軍人安置就業(yè)十分困難。（五）社會福利業(yè)發(fā)展仍不平衡，東部沿海地區(qū)與中、西部地區(qū)發(fā)展的不平衡明顯增大。造成上述問題的主要原因是：
　　１．國家投入少，資金不足，造成了基礎(chǔ)設(shè)施長期得不到改善，“欠帳”較多，撫恤、補(bǔ)助、供給標(biāo)準(zhǔn)偏低。社會福利業(yè)發(fā)展投資的主體是國家，但我國每年用于城市社會福利業(yè)方面的投資：城鎮(zhèn)福利５７００萬元，優(yōu)撫事業(yè)單位４０００多萬元；事業(yè)費撥款占國民生產(chǎn)總值１．１％，不僅低于發(fā)達(dá)國家水平，而且也低于一些發(fā)展中國家。
　　２．扶持政策不完善、不落實。如各種社會福利單位開展生產(chǎn)經(jīng)營，對外營業(yè)，采取“以副補(bǔ)院”的辦法，但因缺乏相應(yīng)的扶持保護(hù)政策，特別是經(jīng)費包干政策、稅收優(yōu)惠政策，工作很難開展，使得相當(dāng)一部分的單位仍然處于一種單純依靠國家撥款維持生存的狀態(tài)。福利企業(yè)原有政策優(yōu)勢逐漸弱化。稅收制度的改革，所得稅率的降低，使福利企業(yè)優(yōu)惠政策不再明顯；財政包干使一些地方對福利企業(yè)減免稅政策難以兌現(xiàn)；新的出口退稅制度使福利企業(yè)出口產(chǎn)品不能得到應(yīng)有的免稅照顧；興辦合資合作福利企業(yè)不能享受原有的長期減免稅照顧，使福利企業(yè)引進(jìn)資金、技術(shù)的機(jī)制受到嚴(yán)重限制。還有一些地方隨意改變或調(diào)整國家對社會福利企業(yè)的免稅優(yōu)惠政策，從事商業(yè)經(jīng)營的福利企業(yè)和廠礦舉辦的福利企業(yè)，還不能享受減免稅優(yōu)惠待遇，致使這些地方缺乏發(fā)展社會福利生產(chǎn)的積極性。
　　３．管理落后于發(fā)展。社會福利業(yè)普遍存在人員素質(zhì)低，基礎(chǔ)工作薄弱等問題。管理粗放，不僅弱化了國家優(yōu)惠政策的優(yōu)勢，而且加劇了社會福利業(yè)因先天不足而帶來的困難，影響了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的正常發(fā)揮。
　　４．在城鎮(zhèn)，企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，用工有了自主權(quán)，這與以往采取指令性的手段安置退伍軍人辦法的矛盾愈來愈突出，使本來存在的安置難的問題進(jìn)一步加劇。上述問題的存在，已經(jīng)引起各級民政部門的高度重視。近年來各地在推進(jìn)社會福利改革中，采取了一些積極的改革措施。但由于問題是長期積累形成的，涉及到諸多方面，因而并未從根本上得到解決。

　三、社會福利業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)與主要任務(wù)根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》的精神，我國社會福利業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想是：加快改革步伐，立足民政，面向社會，采取“國家、集體、個人一齊上”的方針。堅持社會福利社會化的發(fā)展方向，在鞏固、完善、提高和穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成以國家興辦為骨干，集體興辦為基礎(chǔ)，個人興辦為輔助的覆蓋面較廣、設(shè)備較齊全、生活有保障、衛(wèi)生的社會福利網(wǎng)絡(luò)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。“八五”以至“九五”期間，社會福利業(yè)生產(chǎn)增加值平均每年以１０％的速度增長，其中社會福利企業(yè)的增長速度要達(dá)到１２％以上。福利事業(yè)單位要在確保完成國家政策性任務(wù)的前提下，充分利用現(xiàn)有設(shè)施向社會開放，擴(kuò)大服務(wù)面，開展有償服務(wù)，增強(qiáng)自我發(fā)展的能力。擴(kuò)大社會福利企業(yè)安置殘疾人就業(yè)的能力。國家和社會依法保障優(yōu)撫對象不低于人民群眾一般生活水平，妥善安置復(fù)退軍人和軍隊離退休干部。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，要重點抓好以下四個方面的工作：
　　（一）社會福利事業(yè)單位的改造、提高、開放與發(fā)展。
　　改造：計劃在五年內(nèi)要基本完成對城鄉(xiāng)各種福利院、優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院的危房改造任務(wù)；對大中城市各種福利院、優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院的醫(yī)療康復(fù)設(shè)備進(jìn)行更新?lián)Q代，以增強(qiáng)其康復(fù)醫(yī)療能力，為擴(kuò)大對外開放創(chuàng)造條件。
　　提高：要把各種社會福利院真正辦成社會主義精神文明建設(shè)的陣地和反映社會主義制度優(yōu)越性的窗口，擴(kuò)大功能，開展上等級、上水平的管理活動，提高服務(wù)質(zhì)量。優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院、干休所要走內(nèi)涵發(fā)展的道路，本著“自我積累，自我發(fā)展，自我約束，自我完善”的原則，加強(qiáng)科學(xué)管理，不斷提高效益。力爭在“八五”期間，有三分之一的優(yōu)撫醫(yī)院達(dá)到當(dāng)?shù)赝夅t(yī)院的水平。
　　開放：各種社會福利院、優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院、干休所要解放思想，加快改革步伐，努力增加對外有償服務(wù)項目，解決群眾迫切需要解決的一些社會服務(wù)問題。并應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段，積極參與解決、減輕企業(yè)辦社會、企業(yè)辦福利的包袱，為企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。同時搞好院辦經(jīng)濟(jì)，走“以副補(bǔ)院”的道路。有條件的各種社會福利院、優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院、干休所應(yīng)轉(zhuǎn)換機(jī)制，向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變。
　　發(fā)展：本著國家、集體、個人一起上的原則，國家應(yīng)適當(dāng)再發(fā)展一批各種社會福利院、優(yōu)撫休（療）養(yǎng)院、干休所。農(nóng)村要依靠集體的力量，國家給予一定補(bǔ)助，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的敬老院建設(shè)。到一九九五年，８０％的地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有敬老院。城鎮(zhèn)，要依靠街道有計劃地建立一批小型分散、形式多樣的基層社會福利單位，推進(jìn)社會福利業(yè)社會化。采取敬老院內(nèi)設(shè)光榮間的辦法，解決孤老優(yōu)撫對象的收養(yǎng)問題。
　　（二）大力發(fā)展社會福利企業(yè)。社會福利企業(yè)要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，以加強(qiáng)管理為手段，以技術(shù)進(jìn)步為先導(dǎo)，加快調(diào)整產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐，提高企業(yè)的整體素質(zhì)，進(jìn)一步拓寬安置殘疾人勞動就業(yè)的渠道。到一九九五年，城鄉(xiāng)社會福利企業(yè)生產(chǎn)增加值要達(dá)４００億元，其中民政部門直屬福利企業(yè)為６０億元，福利企業(yè)殘疾人就業(yè)人數(shù)達(dá)９５萬人。
　　（三）優(yōu)撫工作應(yīng)繼續(xù)完善國家、集體、群眾三結(jié)合的優(yōu)撫體制，大力開展“雙擁”活動，并使之制度化、法制化、規(guī)范化。要依法隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，調(diào)整優(yōu)撫對象的撫恤、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
　　（四）農(nóng)村退伍軍人的安置要繼續(xù)走開發(fā)使用軍地兩用人才的道路，發(fā)揮他們的特長，使其有用武之地。城鎮(zhèn)退伍軍人的安置工作，應(yīng)支持國營工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，先培訓(xùn)，后上崗，并向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可重點安置在公安、保安、金融、郵電、商業(yè)、貿(mào)易、旅游服務(wù)等行業(yè)。

　四、政策與措施
　　我國正處在社會主義初級階段，人口多、底子薄、經(jīng)濟(jì)落后，一方面要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面要考慮人們對社會福利的需求。因此，發(fā)展社會福利業(yè)必須堅持兩條腿走路的方針，即在國家適當(dāng)投入和政策扶持下，充分調(diào)動起社會各方面的力量，以啟動社會福利業(yè)的內(nèi)在活力，使之保持與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體平衡，起到穩(wěn)定社會的作用。
　　（一）將社會福利業(yè)的發(fā)展納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。對于社會福利業(yè)的建設(shè)，地方各級政府應(yīng)按照中共中央、國務(wù)院加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的精神，予以支持，安排基本建設(shè)投資。將各種社會福利事業(yè)單位危舊房的改造納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并撥出專款，劃出專項建筑指標(biāo)，加以解決。危房改造和醫(yī)療設(shè)施改善的資金實行多渠道籌集，采取中央拿一點、地方拿一點、社會福利有獎募捐拿一點、社會集資一點、單位自己出一點的辦法。
　　（二）加快社會福利業(yè)技術(shù)改造的步伐。各種社會福利事業(yè)單位要借助外部力量，依靠自身的創(chuàng)收，進(jìn)行設(shè)施改造，為其對外開放創(chuàng)造條件，提高社會經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會福利事業(yè)現(xiàn)代化。社會福利企業(yè)的技術(shù)改造要促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整要以市場需求為導(dǎo)向，在國家允許免稅的、適合殘疾人生產(chǎn)特點的高技術(shù)、高附加值、高創(chuàng)匯、高效益和節(jié)能低耗的產(chǎn)品上下功夫。對生產(chǎn)國家限制發(fā)展和禁止免稅產(chǎn)品的福利企業(yè)，要幫助他們積極創(chuàng)造條件，早日實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)。民政直屬社會福利企業(yè)要以技術(shù)改造為主，集中精力開發(fā)一批拳頭產(chǎn)品。老、少、邊、窮地區(qū)的社會福利企業(yè)，要充分發(fā)揮地方資源豐富的優(yōu)勢，開發(fā)具有民族特色、地方特色的項目和產(chǎn)品。
　　（三）隨著各地財政收入的增加而加大對民政事業(yè)發(fā)展的投入，適當(dāng)提高優(yōu)撫對象的撫恤、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和福利院收養(yǎng)人員的生活標(biāo)準(zhǔn)，確保優(yōu)撫對象的生活水平能隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高以及物價上漲而同步提高，保持收養(yǎng)人員的實際生活水平不低于當(dāng)?shù)厝嗣褚话闵钏健?br/>　　（四）完善扶持政策，促進(jìn)社會福利業(yè)社會化。發(fā)展社會福利業(yè)要本著誰投資、誰受益的原則，廣泛動員社會力量，鼓勵社會各界和個人獨資、合資興辦社會福利業(yè)，形成國家、集體、個人多渠道多層次興辦社會福利業(yè)的新格局。歡迎港澳臺同胞和國外友好人士、政府、團(tuán)體在中國興辦社會福利業(yè)。凡是民政部門社會福利業(yè)享受的各種優(yōu)惠政策，社會興辦的均可參照執(zhí)行。
　　社會福利社會化，需要貫徹執(zhí)行《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于全國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本思路的通知》（國發(fā)［１９９３］２０號）的精神，爭取有關(guān)部門從政策上予以扶持。各級財政部門應(yīng)支持社會福利事業(yè)單位的創(chuàng)收活動，在經(jīng)費包干中不予沖減基數(shù)，促進(jìn)其轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。各級民政部門和國有社會福利企事業(yè)單位在明確資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的前提下，可以用國有資產(chǎn)以有償使用方式，包括參股、控股、租賃等方式扶持開辦第三產(chǎn)業(yè)。新辦社會福利單位經(jīng)營初期確有困難的，扶持單位可在一定期限內(nèi)酌情給予減免分紅、租賃、資產(chǎn)占用費等優(yōu)惠，或?qū)⑦@些產(chǎn)權(quán)收益低息貸（借）給所辦社會福利單位，分期償還。稅收政策應(yīng)對社會福利發(fā)展給予扶持。免稅部分用于發(fā)展社會福利事業(yè)。工商管理部門要簡化社會福利業(yè)登記審查程序。除國家另有規(guī)定者外，社會福利業(yè)價格和收費標(biāo)準(zhǔn)放開，實行市場調(diào)節(jié)。要對社會上向社會福利業(yè)不合理收費進(jìn)行清理，減輕社會福利業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。
　　同時，長期穩(wěn)定地堅決執(zhí)行對福利企業(yè)的各項扶持保護(hù)政策，并根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)形勢和地方實際情況，調(diào)整和制定相應(yīng)的政策和措施。制定鼓勵福利企業(yè)與外商合資合作的優(yōu)惠政策，適當(dāng)調(diào)低福利企業(yè)安置殘疾人的比例，逐漸確定某些產(chǎn)品由福利企業(yè)生產(chǎn)。
　　（五）建立充滿生機(jī)和活力的社會福利業(yè)自我發(fā)展機(jī)制。要按照政企、政事分開和把企業(yè)推向市場的原則，推行集團(tuán)體經(jīng)營，逐步實現(xiàn)社會福利業(yè)大多數(shù)單位由福利型和事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變。社會福利企業(yè)，要全面推向市場，實行企業(yè)化經(jīng)營，并落實《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》規(guī)定的各項權(quán)利和義務(wù)。優(yōu)撫安置事業(yè)和社會收養(yǎng)單位，根據(jù)具體情況，分別實行全額預(yù)算、差額預(yù)算和自收自支管理，有條件的單位可實行企業(yè)化管理。同時，創(chuàng)造條件不斷擴(kuò)大企業(yè)管理經(jīng)營部分。賦予社會福利單位經(jīng)營、用工、分配自主權(quán)。除國家規(guī)定需要特許和專項審批的行業(yè)及產(chǎn)品外，社會福利單位可以突破行業(yè)界限，根據(jù)市場需要，自主選擇經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式。社會福利中的小型國有企業(yè)，可以向集體、個人出租或出售。
　　（六）加強(qiáng)行業(yè)管理，促進(jìn)社會福利產(chǎn)業(yè)化。各級民政部門要轉(zhuǎn)變原有的部門管理觀念，對社會福利業(yè)實行行業(yè)管理，以促進(jìn)其提高服務(wù)質(zhì)量，提高社會經(jīng)濟(jì)效益，形成整體力量，確保國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。要制定社會福利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立社會福利證和年檢制度，履行對社會福利單位經(jīng)營性的監(jiān)管職責(zé)。國家對社會福利業(yè)的各項優(yōu)惠政策，各有關(guān)部門憑當(dāng)?shù)孛裾块T頒發(fā)的社會福利業(yè)證，落實相應(yīng)的優(yōu)惠政策。
　　（七）加強(qiáng)立法工作。社會福利業(yè)的發(fā)展最終要走法制化的道路。“八五”期間，一方面要認(rèn)真貫徹已出臺的《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《退伍義務(wù)兵安置條例》、《五保工作條例》、《關(guān)于軍隊干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于現(xiàn)役軍官退休處理的暫行規(guī)定》等項法規(guī)，組織實施《社會福利事業(yè)單位的等級管理標(biāo)準(zhǔn)》；另一方面，在搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，起草制定《退伍軍人安置法》、《軍隊退休干部安置條例》、《農(nóng)村敬老院管理辦法》、《優(yōu)撫事業(yè)單位管理辦法》等一系列行政法規(guī)，立法確立國家和社會安置就業(yè)退伍軍人優(yōu)先的原則和優(yōu)撫對象最低生活保障線，把社會福利業(yè)的發(fā)展逐步納入法制化的管理軌道。

　附二：　　　　　　　　 殯儀服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

　一、我國殯儀服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀
　　新中國建立后，隨著社會主義建設(shè)的發(fā)展，在改造舊行業(yè)的基礎(chǔ)上，殯儀服務(wù)業(yè)有了較快的發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個階段：從一九五六年毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家倡導(dǎo)火葬至一九六五年為創(chuàng)建階段，主要任務(wù)是布點建館，先后有７５個市和１２個縣建立了近百個火葬場或殯儀館。從一九六六年至一九七八年為發(fā)展階段，在建館的同時，殯儀服務(wù)的輻射面逐步從城市擴(kuò)大到農(nóng)村，從城鎮(zhèn)居民擴(kuò)大到農(nóng)民。到一九七八年，全國共建立了１１００多個火葬場或殯儀館。從一九七九年至今為提高、完善階段。在黨的改革、開放政策的指引下，殯儀服務(wù)業(yè)由行政管理型向經(jīng)營服務(wù)型轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了全面發(fā)展好勢頭：
　　在服務(wù)設(shè)施方面，增加了３００多個火葬場和殯儀服務(wù)站，３００多個經(jīng)營性公墓。截止一九九二年底，全國共有國有殯儀事業(yè)單位１３７６個，其中火葬場１２３９個，殯儀館４９個，經(jīng)營性公墓８８個；全民和集體聯(lián)辦的喪葬用品制售廠（店）數(shù)千家。僅國有殯儀單位固定資產(chǎn)原值達(dá)８億多元，比一九七八年增加了４倍。
　　殯儀服務(wù)業(yè)的改革和發(fā)展，初步扭轉(zhuǎn)了我國殯儀服務(wù)落后的局面，為促進(jìn)社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。

　二、殯儀服務(wù)業(yè)中的制約因素
　　我國殯儀服務(wù)雖然有了較快的發(fā)展，但總體上仍滯后于社會的發(fā)展，滿足不了客觀實際的需要，其主要表現(xiàn)在：
　　（一）起步晚、起點低、基礎(chǔ)設(shè)施差、設(shè)備陳舊落后。目前我國的火葬場（館）大部分是六、七十年代因陋就簡建成的，場地狹小，房屋破舊，設(shè)施不配套，設(shè)備落后，給更新改造帶來很大的困難。目前全國擁有２８５１臺火化爐，其中絕大部分是仿制國外三十年代技術(shù)產(chǎn)品，即仿捷爐或自制的土爐。這些火化爐耗能高，而且嚴(yán)重影響了殯儀職工的身體健康。由于火化機(jī)污染問題沒有解決，已威脅著殯儀館在城市的生存。
　　（二）殯儀服務(wù)設(shè)施少，服務(wù)范圍窄。我國每年死亡近７００多萬人，但目前全國僅有１２８８個火葬場和殯儀館，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)廣大群眾辦喪事的需要。而美國每年死亡１６０多萬人，卻有殯儀館２２０００多個，還有數(shù)以萬計的公墓。日本每年死亡７０萬人口，全國有３０００多個火葬場。迄今，我國仍有１５％的市和６０％的縣既無火葬場、殯儀館，也無公墓。特別是占全國總?cè)丝冢矗埃ァ撩娣e６０％的土葬改革區(qū)，土葬殯儀服務(wù)設(shè)施更是少得可憐，有些地方處于空白。這不僅給群眾辦喪事帶來了很大困難，也影響了當(dāng)?shù)氐臍浽岣母锕ぷ黜樌_展。此外，目前擁有殯儀服務(wù)設(shè)施的市、縣因網(wǎng)點少（一般只有一處），服務(wù)項目少，服務(wù)面窄，致使相當(dāng)一部分群眾辦喪事難的問題也長期得不到解決。例如擁有近８００萬人口的上海市，只有２個殯儀館，年火化量達(dá)４２０００多具，單館火化遺體量大，不僅是全國之冠，也是世界之最，殯儀館每天接待上萬人次，長期處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀況。
　　（三）服務(wù)和管理水平低，經(jīng)濟(jì)效益差。長期以來，殯儀服務(wù)作為一項社會福利事業(yè)興辦，只重社會效益，不重經(jīng)濟(jì)效益，因而造成殯儀服務(wù)單位的補(bǔ)貼達(dá)９７２９萬元，平均每火化一具遺體補(bǔ)貼４７元。
　　造成上述問題的主要原因是：
　　（一）發(fā)展資金嚴(yán)重不足。一方面國家投入資金少。財政分灶吃后，中央財政對殯儀服務(wù)業(yè)分文不給，使主管殯葬部門沒有發(fā)展事業(yè)的調(diào)控手段；而地方各級政府中又有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)對殯儀服務(wù)業(yè)缺乏認(rèn)識，重視不夠，仿效中央財政，殯儀服務(wù)業(yè)的發(fā)展資金排不上隊，掛不上號。以一九八九年為例，各地要求投入的資金為５０００萬元，而實際到位資金為１５４０萬元，其中地方政府投入５９１萬元，資金缺口很大。另一方面，由于殯儀服務(wù)行業(yè)的特殊性，長期以來獨家經(jīng)營，排斥全民所有制以外的經(jīng)濟(jì)成份，沒有充分調(diào)動集體和社會各方面的力量，資金來源渠道窄，聚財辦法少，使殯儀服務(wù)業(yè)資金不足的矛盾更加尖銳和突出。
　　（二）管理體制不適應(yīng)。大多數(shù)地方實行的是殯葬管理所和殯儀館政事、政企合一的體制，即兩塊牌子，一套人馬，使殯葬管理所往往陷入殯儀館的經(jīng)營具體事務(wù)中，忽視面上的殯葬改革工作和社會上喪葬用品的管理。這種體制既不利于管理又不利于經(jīng)營，影響了我國殯儀服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
　　（三）價格體系不合理。我國殯儀服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)沒有遵循價值規(guī)律，服務(wù)價格一直很低，且所有的項目均由物價部門定價。改革開放后，收支倒掛的矛盾有所緩解，但運尸、火化、骨灰寄存三大支柱服務(wù)項目仍然虧損嚴(yán)重，落實不了國家規(guī)定的“保本微利”的經(jīng)營方針。目前，火化一具尸體全國平均定價２０元，僅夠所耗平價柴油的開銷（目前全國火化用油有三分之二是議價柴油）；運尸用車定價一公里０．６元，僅是平價汽油的開銷，不足出租汽車收費的三分之一；骨灰寄存一年收費３元。平均每天不到一分錢，只有自行車存車費的五分之一。定價不合理和實行物價指令性計劃管理，嚴(yán)重制約我國殯儀服務(wù)業(yè)的發(fā)展，形成了火化遺體越多，賠得越多的局面。
　　（四）殯儀職工素質(zhì)低。受封建傳統(tǒng)和世俗偏見的影響，社會上有相當(dāng)一部分人歧視殯儀服務(wù)業(yè)，瞧不起殯儀職工。加之，殯儀服務(wù)工作條件差，勞動艱苦，環(huán)境壓抑，造成殯儀職工隊伍青黃不接，特別缺乏懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的人才。據(jù)統(tǒng)計，目前全國２萬多名殯儀服務(wù)單位職工中，小學(xué)以下文化程度的占三分之一。

　三、殯儀服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)
　　殯儀服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本思路是：通過改革和發(fā)展，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、現(xiàn)代化的殯儀服務(wù)管理體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為全社會提供文明、優(yōu)質(zhì)、高效的喪葬服務(wù)，滿足群眾不斷增長的喪葬消費需求。其目標(biāo)和任務(wù)是：
　　目標(biāo)（１９９１—１９９５年）
　　完善和擴(kuò)大殯儀服務(wù)體系，提高殯儀服務(wù)水平；初步建立起經(jīng)濟(jì)和社會效益并重的運行機(jī)制，進(jìn)一步減少虧損；提高殯葬設(shè)備和喪葬用品的生產(chǎn)水平，加強(qiáng)行業(yè)管理。
　　任務(wù)（１９９１—１９９５年）
　　興建土葬服務(wù)設(shè)施：殯儀館（土葬區(qū)）增加２００個，每年增加４０個；經(jīng)營性遺體公墓增加３００個，每年增加６０個。
　　完善火葬服務(wù)體系：殯儀館或火葬場五年增加２５個，每年增加５個；殯儀服務(wù)站五年增加１００個，每年增加２０個；經(jīng)營性骨灰公墓五年增加３００個，每年增加６０個；骨灰寄存處（樓、堂、墻、塔）五年增加２００個，每年增加４０個；五年更新改造現(xiàn)有火葬場或殯儀館１５０個，每年改造３０個，使全國１０％的殯儀館達(dá)到等級館水平。
　　促進(jìn)殯葬設(shè)備更新?lián)Q代：生產(chǎn)新一代高性能，無污染的火化爐和殯儀車；開發(fā)造型新穎、工藝精湛、文明健康的喪葬用品；扶持一批技術(shù)先進(jìn)、管理有方的殯葬設(shè)備專業(yè)廠；限制質(zhì)次價高、封建迷信的喪葬用品生產(chǎn)和銷售。
　　提高經(jīng)濟(jì)效益：大中城市殯儀館、公墓實行事業(yè)單位企業(yè)化管理，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)自我積累、自我改造、自我發(fā)展的良性循環(huán)；力爭８０％的殯儀館有盈利。

　四、政策措施
　　（一）充分發(fā)揮國家、集體和個人方面的積極性，實行殯儀服務(wù)社會化，多渠道籌集資金，促進(jìn)殯儀服務(wù)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展殯儀服務(wù)業(yè)，應(yīng)在加強(qiáng)宏觀控制的前提下，對殯儀服務(wù)業(yè)內(nèi)部的不同行業(yè)，實行區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則：即火化遺體因涉及社會治安，應(yīng)由民政部門專營；殯儀館和公墓提倡國家和集體聯(lián)辦聯(lián)營；喪葬用品允許集體經(jīng)營，限制個人經(jīng)營。為此，一方面，國家要繼續(xù)對殯儀服務(wù)業(yè)予以扶持，把殯儀服務(wù)業(yè)發(fā)展納入各地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并作為城市公用事業(yè)的一項內(nèi)容加以統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃。地方各級政府在基本建設(shè)、技術(shù)改造、物資分配上對殯儀服務(wù)業(yè)應(yīng)繼續(xù)予以傾斜和優(yōu)惠。另一方面，最大限度地調(diào)動和發(fā)揮社會力量，拓寬資金來源渠道，吸收社會資金和外資興辦殯儀服務(wù)業(yè)。
　　（二）改革殯儀服務(wù)業(yè)管理體制，增強(qiáng)殯儀事業(yè)單位的活力。一是實行政事、政企分開。各級民政部門及殯葬管理所，是政府管理殯儀服務(wù)業(yè)的行政部門，它的主要任務(wù)是，推行殯葬改革，對殯儀服務(wù)業(yè)實行行業(yè)管理。殯儀館、火化場、公墓、喪葬用品廠（店）屬于第三產(chǎn)業(yè)，應(yīng)實行自主經(jīng)營，獨立核算。二是強(qiáng)化館長、經(jīng)理的經(jīng)營自主權(quán)。他們有權(quán)在遵守國家法律、法規(guī)的前提下，確定單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)配置及其人員編制；確定適合本單位情況的工資和獎金分配形式；合理使用自有資金；開展橫向聯(lián)合。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步完善全員承包經(jīng)營責(zé)任制，加強(qiáng)科學(xué)管理，在單位內(nèi)部分配上克服平均主義，真正作到多勞多得、獎優(yōu)罰劣，調(diào)動職工的積極性。認(rèn)真開展雙增雙節(jié)活動，提高效率，提高服務(wù)水平。
　　（三）加快殯儀服務(wù)業(yè)的價格管理改革步伐。一是要下放殯儀服務(wù)項目的定價權(quán)。今后，凡需由國家管理的殯儀服務(wù)項目，不再由省級統(tǒng)一定價，而由縣、市物價部門商同級民政部門制定。二是殯儀服務(wù)的定價原則，必須遵循當(dāng)?shù)胤?wù)行業(yè)的定價原則（平均利潤率），照章收費，使殯儀服務(wù)業(yè)能夠通過自我積累，達(dá)到自我改造、自我發(fā)展的目的。三是賦予殯儀服務(wù)單位部分服務(wù)項目定價權(quán)。對特殊整容、火化、防腐以及殯儀、安葬方面特殊要求，允許價格面議。四是殯儀單位的價格，可在一定范圍內(nèi)浮動。
　　（四）拓寬殯儀服務(wù)領(lǐng)域。積極開拓殯儀服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)項目，是殯儀服務(wù)業(yè)落實黨中央、國務(wù)院大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的具體體現(xiàn)，以更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改變自身面貌，利國利民。鑒于目前殯儀服務(wù)業(yè)底子薄，虧損多，又屬社會福利事業(yè)的實際情況，稅務(wù)部門對殯儀服務(wù)的收入應(yīng)繼續(xù)免征營業(yè)稅和所得稅，以減輕國家財政對殯儀服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。
　　（五）促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。加速培養(yǎng)人才。殯儀服務(wù)業(yè)要振興，必須走依靠技術(shù)進(jìn)步的道路，應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造殯儀服務(wù)業(yè)。首先，要大力扶持先進(jìn)的殯葬設(shè)備，尤其是火化機(jī)、殯儀車、防腐、整容、冷藏設(shè)備的科研和生產(chǎn)，使之達(dá)到一定的生產(chǎn)規(guī)模，形成專業(yè)化、系列化。其次，要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，“八五”期間應(yīng)制定出燃煤、燃油、燃?xì)饣鸹瘷C(jī)的國家標(biāo)準(zhǔn)；各種輔助設(shè)備、骨灰盒等喪葬用品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)加快制定。第三，加快培養(yǎng)人才。從長遠(yuǎn)看應(yīng)建立若干殯葬技術(shù)院校。目前，主要從培訓(xùn)入手，大力培養(yǎng)經(jīng)營管理以及火化、防腐、整容等方面的人才。要建立起符合殯儀行業(yè)特點的工人技術(shù)等級和專業(yè)技術(shù)職稱系列，逐步培養(yǎng)和造就一支能夠適應(yīng)現(xiàn)代殯儀服務(wù)發(fā)展需要的專業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理隊伍。進(jìn)一步采取措施，提高殯儀職工的地位，落實特殊行業(yè)的特殊待遇。
　　（六）依法加強(qiáng)行業(yè)管理。為適應(yīng)殯儀服務(wù)業(yè)改革開放的新形勢，必須依法加強(qiáng)行業(yè)管理。“八五”期間，要制定《殯葬管理條例》、《殯儀服務(wù)管理條例》、《喪葬用品管理辦法》等法規(guī)。在當(dāng)前各行各業(yè)都在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的形勢下，為使殯儀服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，擬商國家工商管理部門解決興辦經(jīng)營性公墓、生產(chǎn)和銷售喪葬用品的歸口管理問題，建立由民政部門審批制度。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，通過行業(yè)協(xié)會，在政府和殯儀服務(wù)單位之間架起橋梁和紐帶。
　　（七）深化殯葬改革。殯葬改革是改革殯儀服務(wù)的前提。殯葬改革搞不好，殯儀服務(wù)就不可能發(fā)展。各地要進(jìn)一步加強(qiáng)這一工作，把它作為精神文明建設(shè)的一項內(nèi)容，組織各有關(guān)方面，齊抓共管，綜合治理，使火葬區(qū)火化率逐年提高，土葬區(qū)實行遺體埋葬公墓化，殯儀服務(wù)逐步社會化。同時，發(fā)揮基層紅白事理事會一類群眾自治組織的作用，大力發(fā)展鄉(xiāng)間殯儀服務(wù)。