第二章　征收決定

　　本章內(nèi)容提要

　　本章共九條，主要對公共利益的界定、征收程序、被征收入的救濟(jì)權(quán)、被征收房屋情況的調(diào)查登記以及房屋征收范圍確定后被征收入的禁止性活動等內(nèi)容作了規(guī)定。

　　從兩次公開征求意見情況看，公共利益的界定、征收程序等問題一直是社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。對公共利益的界定一直有爭議，有意見認(rèn)為界定得過于寬泛，也有意見則認(rèn)為不宜對公共利益的范圍限定得過于嚴(yán)格。對征收程序的意見主要集中在以下方面：一是主張政府在論證時應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償方案作為論證內(nèi)容，并將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償意向、估價單位等予以公告，征求被征收入意見。二是認(rèn)為發(fā)生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上不公平，建議引入人大決策或者司法機(jī)制。三是建議進(jìn)一步明確危舊房改造征求意見的程序，就征求意見的具體比例等提出了不同意見。此外，在第二次征求意見中，還有意見提出，應(yīng)當(dāng)加大公眾參與程度；建議增加舊城區(qū)改建過程中同意比例的規(guī)定，明確先補(bǔ)償、后搬遷的原則，以及被征收入對房屋征收決定和補(bǔ)償決定不服的救濟(jì)渠道等等。

　　根據(jù)征求意見的情況，經(jīng)認(rèn)真研究，我們對公共利益的界定、征收程序等內(nèi)容作了進(jìn)一步的修改、完善。與原拆遷條例相比，主要有以下幾點(diǎn)變化：一是界定了公共利益的范圍，將因國防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要以及保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要等列入公共利益范疇。同時，還強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃和計(jì)劃的調(diào)控作用，規(guī)定確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動都應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。并且為了保證規(guī)劃的公眾參與，還規(guī)定制定規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證(第八條、第九條)。二是完善了征收程序，規(guī)定征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)征求公眾意見；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收入和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案；政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等等(第十條至第十二條)。

　　第八條 為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

　　(一)國防和外交的需要；

　　(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

　　(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

　　(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

　　(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

　　(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

　　【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收范圍即公共利益界定的規(guī)定。

　　一、公共利益界定的總體思路

　　公共利益的界定一直是社會各界分歧較大、重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)。從征求意見情況看，主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為公共利益的界定過寬，主張具有商業(yè)性質(zhì)、營利目的的項(xiàng)目都不應(yīng)當(dāng)屬于公共利益；二是認(rèn)為對公共利益的規(guī)定還不夠全面，主張凡是實(shí)施城市總體規(guī)劃，為城市發(fā)展和建設(shè)進(jìn)行的重大工程，由政府組織或者主導(dǎo)的住宅小區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)等城市建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)屬于公共利益。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　1954年《憲法》中就已經(jīng)出現(xiàn)了“公共利益”的概念。1954年《憲法》第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。”1982年修正后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”2004年修正后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見，憲法首先明確了國家征收、征用的前提是“為了公共利益的需要”。2007年《物權(quán)法》又規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。按照上述規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”的需要，但均未對“公共利益”的范圍作出規(guī)定。農(nóng)村土地房屋的征收由《土地管理法》調(diào)整。我們在對本條例和《土地管理法(修訂草案)》進(jìn)行統(tǒng)籌研究的基礎(chǔ)上經(jīng)與各方面反復(fù)論證認(rèn)為，公共利益的內(nèi)涵與外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩(wěn)定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制是必然趨勢，不宜以是否采用市場化的運(yùn)作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，不能因醫(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等項(xiàng)目經(jīng)營中收費(fèi)就否認(rèn)其屬于公共利益范疇。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，與廣大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，這些項(xiàng)目的實(shí)施既改善了城鎮(zhèn)居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，不能因?yàn)槠渲邪匾纳虡I(yè)服務(wù)設(shè)施等商業(yè)開發(fā)，就將其置于公共利益范疇之外。對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些社會矛盾和沖突，應(yīng)當(dāng)綜合治理，不能不顧實(shí)踐中的用地需要而以減少征收作為解決當(dāng)前問題的唯一措施。要對被征收人按照房地產(chǎn)市場價格給予公平補(bǔ)償，確保房屋被征收的群眾不吃虧，將公共利益和被征收人的利益統(tǒng)一起來。

　　基于上述考慮，本條例在我國立法史上首次界定了公共利益，明確將因國防和外交的需要，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等納入公共利益范疇。

　　二、公共利益的界定類型選擇

　　世界上許多國家或者地區(qū)都規(guī)定，只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能動用土地征收權(quán)。從對“公共利益”的界定看，大致可分為三種類型：

　　(一)第一類是概括式規(guī)定。

　　采用這種方式的國家均制定有土地征收法或者相應(yīng)的法律，在與土地征收有關(guān)的法律中僅規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動土地征收權(quán)”，但對到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，屬于廣義的公共利益，主要是通過其他法律對私人財(cái)產(chǎn)給予應(yīng)有的保護(hù)。這些國家主要包括美國、法國、澳大利亞、加拿大、德國、菲律賓、越南等。

　　采用概括式規(guī)定的國家，一般有兩個特點(diǎn)：一是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的法律、法規(guī)健全，目的是防止政府以公共利益為名對私有財(cái)產(chǎn)造成不當(dāng)侵害；二是實(shí)行三權(quán)分立的體制，司法機(jī)關(guān)對政府濫用行政權(quán)的行為進(jìn)行制約和監(jiān)督，通過司法程序?qū)Α肮怖妗边M(jìn)行個案判定，不存在法律上的障礙，并形成判例，使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。還有的國家雖然是成文法國家，但是其司法界也普遍重視先前判決，如法國。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　我國尚不具備上述條件。我國雖然從《憲法》到《物權(quán)法》等有關(guān)法律對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)作出了許多規(guī)定，但從目前來看保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的法律制度還有待進(jìn)一步完善，這種狀況是與我國實(shí)際情況相適應(yīng)的，完善起來還需要一個過程；而且我國不屬于判例法國家，也沒有遵循先例原則，因此對公共利益的界定，難以通過判決形成先例，并由先例使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。

　　(二)第二類是列舉式規(guī)定。

　　采用這種方式的國家或者地區(qū)在土地征收法中采用列舉法界定公共利益的范圍。這些國家或者地區(qū)主要包括日本、韓國、我國臺灣地區(qū)、香港特區(qū)、印度、波蘭等。

　　列舉式規(guī)定分為兩種情況：一是，以日本為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中窮盡式地列出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”；二是，以我國臺灣地區(qū)為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中列出若干種可以征收土地的事項(xiàng)，但沒有窮盡列舉，有但書規(guī)定或者兜底式規(guī)定。

　　采用列舉式規(guī)定的主要是成文法國家或者地區(qū)。這類國家或者地區(qū)的立法，常常以減少法律概念的模糊性，增強(qiáng)法律的可操作性，便于行政和司法的適用為宗旨，而且通過列舉式規(guī)定對征地的目的進(jìn)行限制，約束政府征收土地的權(quán)力。但是列舉難以窮盡所有可以征收的事項(xiàng)，因此加上兜底的規(guī)定，有助于彌補(bǔ)列舉式規(guī)定的未盡事項(xiàng)。

　　(三)第三類是不作規(guī)定。

　　主要是一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家，法律上對公共利益沒有明確的界定，同時又缺少相應(yīng)的法律支持，是不是公共利益完全取決于政府的決定。這些國家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國。俄羅斯規(guī)定，為“國家或市政的需要”可允許征收土地，但其范圍并沒有在民法、土地法或后來的立法里確定，這就可能使國家征地范圍放得過寬而達(dá)到別的目的。

　　在立法的過程中，有意見提出，對公共利益概念的界定，采取概括法、通過正面描述的方式進(jìn)行定義，也有意見提出采用排除法進(jìn)行界定，即將商業(yè)利益從公共利益中加以排除，通過排除法界定公共利益的內(nèi)涵。但是公共利益難以精確定義，不具體列舉，操作性會大打折扣。公共利益與商業(yè)利益本不是一對對立的概念，在屬性上和在實(shí)踐中相互交織、很難完全分離，且在一定條件下，相互轉(zhuǎn)化，采用排除法也不恰當(dāng)，在一定程度上會對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成負(fù)面影響。同時，考慮到公共利益概念在不同的國家、同一國家的不同歷史時期，其內(nèi)涵與外延是不斷發(fā)展變化的，它的穩(wěn)定是相對的、發(fā)展變化是絕對的，既是具體的、又是歷史的，綜合分析、比較上述國家和地區(qū)的立法界定，并結(jié)合我國的情況，在界定“公共利益的需要”時，采取了概括加列舉的方式。

　　三、本條的具體規(guī)定

　　本條采取概括加列舉的方式對“公共利益需要”作了明確，即對征收房屋的條件作了明確：一是必須為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要。這是對公共利益的概括性規(guī)定。二是符合本條列舉的情形。本條列舉了六種情形，即國防和外交的需要，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)和保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。三是強(qiáng)調(diào)為了上述目的，確需征收房屋。也就是說，確需使用這幅土地，而這幅土地上存在的單位、個人的房屋如果不采取征收方式，通過其他方式就無法獲得該建設(shè)用地。本條還明確了征收房屋應(yīng)當(dāng)由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

　　本條列舉的六項(xiàng)情形包括：

　　(一)國防和外交的需要。根據(jù)《國防法》的有關(guān)規(guī)定，國防是指國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動，是國家生存與發(fā)展的安全保障，本條所稱國防的需要主要是指國防設(shè)施建設(shè)的需要；外交是一個國家在國際關(guān)系方面的活動，本條所稱外交的需要主要是指使領(lǐng)館建設(shè)的需要。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。根據(jù)《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施包括石油天然氣設(shè)施、煤炭設(shè)施、電力設(shè)施、水利設(shè)施、鐵路交通設(shè)施、公路交通設(shè)施、水路交通設(shè)施、民用機(jī)場設(shè)施等。由政府組織實(shí)施的項(xiàng)目并不限于政府直接實(shí)施或者獨(dú)立投資的項(xiàng)目，也包括了政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的項(xiàng)目。

　　(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要。公共事業(yè)是指面向社會，以滿足社會公共需要為基本目標(biāo)、直接或者間接提供公共服務(wù)的社會活動。公共產(chǎn)品的提供方式主要有公共提供、市場提供和混合提供三種基本方式。公共事業(yè)與公益事業(yè)不同。根據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》第三條的規(guī)定，公益事業(yè)是指非營利的救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動，而作為公共事業(yè)的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，環(huán)境保護(hù)、社會公共設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步的其他社會公共和福利事業(yè)等，比公益事業(yè)的范圍要廣，不排除具有營利性的項(xiàng)目。

　　(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要。依照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》(國辦發(fā)[2010]4號)的規(guī)定，保障性安居工程大致包括三類：第一類是城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，以及林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造；第二類是廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等；第三類是農(nóng)村危房改造。國有土地上房屋征收一般只涉及前兩類。

　　(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定，“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。”根據(jù)該條規(guī)定，該項(xiàng)明確由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要屬于公共利益的需要。

　　(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。該項(xiàng)是兜底條款，有利于彌補(bǔ)前五項(xiàng)規(guī)定未盡的事宜。現(xiàn)行法律如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《信托法》、《測繪法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都沒有明確界定“公共利益”。從條文內(nèi)容來看，有的還對“公共利益”的范圍作了一些具體界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范圍，其第六十條規(guī)定，為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：

　　(一)救濟(jì)貧困；(二)救助災(zāi)民；(三)扶助殘疾人；(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；(六)發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；(七)發(fā)展其他社會公益事業(yè)。將來法律、行政法規(guī)還可以規(guī)定除前五項(xiàng)以外的其他公共利益的需要。

　　征求意見過程中，有群眾提出一些地方違反國家規(guī)定超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)豪華辦公用房，國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)不屬于公共利益。我們認(rèn)為，群眾反映的個別地方違反國家規(guī)定超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)豪華辦公用房，實(shí)踐中確實(shí)存在，有關(guān)國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)問題，國家已有相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，且三令五申，不得違反規(guī)定，否則要嚴(yán)肅處理，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。今后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，加大執(zhí)行力度，對超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅查處一起。但出現(xiàn)的違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象并不能否認(rèn)國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的公共利益屬性。本條例刪除了征求意見稿中的“國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)”，并不意味著否認(rèn)了國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的公共利益屬性。本條第三項(xiàng)中由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要中涉及相關(guān)辦公用房的建設(shè)也屬于公共利益的需要。此外，法律、行政法規(guī)中還可以規(guī)定的其他公共利益也可能涉及相關(guān)辦公用房的建設(shè)，同樣也屬于公共利益的需要。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第九條　依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。

　　制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

　　【釋義】 本條是關(guān)于確需征收房屋的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃、納入年度計(jì)劃的規(guī)定。

　　本條是在第八條的基礎(chǔ)上，從另一個角度進(jìn)一步明確征收房屋的前提和要求，目的在于既保證國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要正常的土地需求，又防止不當(dāng)或者過度地動用征收權(quán)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行、規(guī)劃民主。

　　一、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)劃。

　　要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、節(jié)約合理利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地，并嚴(yán)格控制征收規(guī)模，避免不必要的征收，應(yīng)當(dāng)通過國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃加以調(diào)控，并保障規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，尤其要加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

　　憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)劃中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃種類較多，有氣象設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、放射性固體廢物處置場所選址規(guī)劃、防洪規(guī)劃、消防規(guī)劃、防震減災(zāi)規(guī)劃、鐵路發(fā)展規(guī)劃、公路規(guī)劃、港口規(guī)劃、人民防空工程建設(shè)規(guī)劃、城市道路發(fā)展規(guī)劃等。規(guī)劃是政府為了滿足公共需要、提供公共服務(wù)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提升城市功能、改善居民的生活生產(chǎn)條件和環(huán)境，在充分征求社會各界和群眾意見、充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上，依法編制并經(jīng)過批準(zhǔn)的，這也是調(diào)整各種相鄰關(guān)系的一個手段，符合規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是符合公共利益的應(yīng)有之義。本條明確依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。

　　公開征求意見過程中，有意見提出在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃編制過程中，應(yīng)當(dāng)加大公眾參與程度。這些意見是有道理的。考慮到有關(guān)法律法規(guī)已就制定相關(guān)規(guī)劃過程中如何確保公眾參與作出了明確具體的規(guī)定，本條例不宜再作重復(fù)規(guī)定，因此，本條僅強(qiáng)調(diào)制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條　規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”這些措施有效地保證了公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的知情權(quán)和參與權(quán)。

　　二、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。

　　本條規(guī)定保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。也就是說，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過，方可實(shí)施房屋征收。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，是民意的代表機(jī)關(guān)。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建直接與當(dāng)?shù)貜V大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，由民意的代表機(jī)關(guān)來審議通過，有利于更好地保護(hù)被征收人的利益。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第十條　房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級人民政府。

　　市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

　　【釋義】 本條是關(guān)于征收補(bǔ)償方案的擬定、論證和征求意見的規(guī)定。

　　一、房屋征收部門擬定房屋征收補(bǔ)償方案，并報(bào)市、縣級人民政府

　　本條例規(guī)定市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作。規(guī)定房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，旨在規(guī)范征收補(bǔ)償程序，減少征收補(bǔ)償中的矛盾糾紛。

　　房屋征收補(bǔ)償是被征收人最為關(guān)心的問題，也是產(chǎn)生矛盾糾紛的焦點(diǎn)。征收補(bǔ)償方案對征收補(bǔ)償起著至關(guān)重要的作用，對征收補(bǔ)償會產(chǎn)生直接的影響。房屋征收實(shí)施的效果很大程度上取決于征收補(bǔ)償方案的科學(xué)與否。

　　房屋征收部門擬定的征收補(bǔ)償方案，應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：一是合法，即征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本條例規(guī)定，比如，補(bǔ)償方式、征收評估、保障被征收人居住條件等。二是合理，即征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)人都能夠接受的，征收范圍大小合適，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公正公平，設(shè)定的獎勵應(yīng)當(dāng)科學(xué)。三是可行，征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容，除符合法律法規(guī)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)因地制宜，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，比如考慮當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等因素。

　　征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容，本條未作具體規(guī)定。一般情況下，應(yīng)當(dāng)包括房屋征收范圍、實(shí)施時間、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、補(bǔ)助和獎勵、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)。

　　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權(quán)等情況組織調(diào)查，依據(jù)調(diào)查結(jié)果，擬定征收補(bǔ)償方案。調(diào)查一般應(yīng)當(dāng)在擬定征收補(bǔ)償方案前進(jìn)行。調(diào)查結(jié)果的詳細(xì)程度對擬定征收補(bǔ)償方案的可行性有直接影響。

　　二、征收補(bǔ)償方案由市、縣人民政府負(fù)責(zé)組織論證

　　收到房屋征收部門上報(bào)的征收補(bǔ)償方案后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境資源保護(hù)、文物保護(hù)、財(cái)政、建設(shè)等有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案是否符合本條例及其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行論證。主要論證內(nèi)容包括需用地的建設(shè)項(xiàng)目是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)戈Ⅱ，房屋征收范圍是否科學(xué)合理，征收補(bǔ)償方案是否公平等。組織有關(guān)部門進(jìn)行論證的目的主要是為了保證征收補(bǔ)償方案合理可行。

　　三、征收補(bǔ)償方案公布征求公眾意見

　　對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證、修改后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)予以公布，征求公眾意見，明確征求意見的期限不得少于30日。其主要目的是為了規(guī)范政府的征收活動，切實(shí)保證在征收、補(bǔ)償活動過程中統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)。

　　本條例規(guī)定，在作出房屋征收決定前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)先行擬定征收補(bǔ)償方案，市、縣級人民政府應(yīng)在擬定征收補(bǔ)償方案階段即履行征求公眾意見的程序。本條嚴(yán)格規(guī)范政府的征收活動，旨在使被征收人更早地掌握和了解到相關(guān)信息，及時有效地參與房屋征收工作并提出意見，對政府的房屋征收行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　房屋征收工作涉及社會公共利益，也涉及被征收人的切身利益，只有得到被征收人的理解和配合，房屋征收工作才能順利開展。因此，本條內(nèi)容旨在確保征收過程的公開、公正、透明以及被征收人的參與權(quán)，以獲得被征收人的理解和支持。

　　第十一條　#p#分頁標(biāo)題#e#市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。

　　因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

　　【釋義】 本條是關(guān)于市、縣級人民政府公布征求意見情況的規(guī)定以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋的特別規(guī)定。

　　一、市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)征求意見情況對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改。對公眾意見和修改情況進(jìn)行公布

　　從兩次公開征求意見的情況看，對征收程序的意見主要集中在政府應(yīng)當(dāng)就征收補(bǔ)償方案廣泛征求公眾意見，明確多數(shù)被征收人不同意征收補(bǔ)償方案時的爭議解決機(jī)制等方面。本條內(nèi)容經(jīng)多次修改，現(xiàn)有條款對征收補(bǔ)償方案的公眾參與程序作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，目的是規(guī)范政府征收活動，保障被征收人的合法權(quán)益。

　　征收補(bǔ)償方案征求公眾意見結(jié)束后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況進(jìn)行匯總，根據(jù)公眾意見反饋情況對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，并將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改情況及時公布。

　　二、因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，要舉行聽證會

　　按照本條例第八條規(guī)定，政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建屬于公共利益的范圍。舊城區(qū)改建，既涉及城市建設(shè)與發(fā)展，又涉及舊城區(qū)居民的切身利益；既體現(xiàn)公權(quán)力的行使，又涉及私權(quán)利的保護(hù)。將舊城區(qū)改建作為公共利益需要的一種情形，同時從征收程序上予以特別限制，有利于實(shí)現(xiàn)公益與私益、公權(quán)與私權(quán)之間的平衡。

　　考慮到舊城區(qū)改建是城市有機(jī)更新的方式，是城市建設(shè)和發(fā)展的主要路徑之一，各地均面臨大量因舊城區(qū)改建需要征收房屋的情況，同時，舊城區(qū)改建也存在涉及面廣、人數(shù)多、征收補(bǔ)償情況復(fù)雜的特點(diǎn)，有必要從征收程序上作出特別限制。另外，舊城區(qū)改建兼容城市發(fā)展和居民利益保護(hù)的雙重需要，產(chǎn)生的矛盾和爭議主要集中在補(bǔ)償方面。因此本條第二款對因舊城區(qū)改建需要征收房屋的補(bǔ)償方案征求意見程序作出了特別規(guī)定。因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，如果多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會進(jìn)一步聽取意見，這里的“多數(shù)”應(yīng)當(dāng)理解為半數(shù)以上。舊城區(qū)改造既涉及被征收人的個人利益，又涉及城市發(fā)展的公共利益，參加聽證會的代表應(yīng)當(dāng)包括被征收人代表和社會各界公眾代表。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見，就房屋征收補(bǔ)償方案等群眾關(guān)心的問題進(jìn)行說明。根據(jù)聽證情況，市、縣及人民政府應(yīng)當(dāng)對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改完善，對合理意見和建議要充分吸收采納。

　　第十二條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

　　作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用。

　　【釋義】 本條是關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、人數(shù)較多的征收決定的討論決定、征收補(bǔ)償費(fèi)用撥付監(jiān)管的規(guī)定。

　　一、市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

　　開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會，具有重大意義。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為作出房屋征收決定的必經(jīng)程序，通過風(fēng)險評估及早發(fā)現(xiàn)征收項(xiàng)目中存在影響社會穩(wěn)定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預(yù)防和減少征收矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)的重要舉措。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　2010年5月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2010]15號)中就明確規(guī)定，拆遷項(xiàng)目立項(xiàng)前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被拆遷人的意見，并進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。對于沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估或群眾意見較大的項(xiàng)目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證。目前，一些省市已經(jīng)出臺相關(guān)規(guī)定，如：湖北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)的《湖北省城鎮(zhèn)房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》；南京市維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《南京市城市房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》。從各地情況看，拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估包括對拆遷政策的風(fēng)險評估和對項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險評估。對拆遷政策風(fēng)險評估報(bào)告，一般由各地拆遷管理部門或者當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)編制。項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險評估由項(xiàng)目拆遷人負(fù)責(zé)編制。

　　本條所稱“有關(guān)規(guī)定”，包括國家和地方關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)定。國務(wù)院正在組織制定《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，房屋征收列入該指導(dǎo)意見確定的評估范圍，該指導(dǎo)意見明確了評估責(zé)任主體、實(shí)施主體，規(guī)定了評估程序和內(nèi)容，各地在實(shí)施中可積極爭取當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)部門的支持，按照維穩(wěn)辦的要求，認(rèn)真做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。

　　按照本條第一款規(guī)定，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。主要有三個考慮：一是涉及面廣，維護(hù)被征收人合法權(quán)益任務(wù)工作較重較多，需要深入細(xì)致做好；二是要認(rèn)真研究做好群眾工作，維護(hù)和促進(jìn)社會穩(wěn)定；三是對重要的事項(xiàng)更需要進(jìn)一步加強(qiáng)程序規(guī)范、約束，促使政府更為慎重地行使征收權(quán)，切實(shí)做好有關(guān)工作。本條并未對“數(shù)量較多”進(jìn)行量的界定，因?yàn)閿?shù)量多少不僅相對于一個城市(區(qū))常住人口規(guī)模而言，而且也與社會穩(wěn)定有關(guān)，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際對此進(jìn)行具體規(guī)定更為妥當(dāng)。

　　二、征收補(bǔ)償費(fèi)用在作出征收補(bǔ)償決定前應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用。

　　征收補(bǔ)償費(fèi)用的足額到位，是保障房屋征收實(shí)施工作順利進(jìn)行的前提條件，也是保護(hù)被征收人利益的重要前提。足額到位，是指用于征收補(bǔ)償?shù)呢泿拧?shí)物的數(shù)量應(yīng)當(dāng)符合征收補(bǔ)償方案的要求，能夠保證全部被征收人得到依法補(bǔ)償和妥善安置。征收補(bǔ)償費(fèi)用的足額到位，包括實(shí)物和貨幣兩部分，是二者之和，即已經(jīng)提供實(shí)物補(bǔ)償?shù)模稍诳傤~中扣減相關(guān)費(fèi)用。專戶存儲、專款專用是保證補(bǔ)償費(fèi)用不被擠占、挪用的重要措施。專戶存儲要求在銀行設(shè)立專門賬戶進(jìn)行存儲管理；專款專用，是指征收補(bǔ)償費(fèi)用只能用于發(fā)放征收補(bǔ)償，不得挪作他用。

　　第十三條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。

　　市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/p>

　　房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

　　【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收決定公告及有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定。

　　一、作出和公告房屋征收決定的主體是市、縣級人民政府，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。

　　房屋征收決定是市、縣級人民政府征收被征收人房屋的重要法律文書。房屋征收決定公告由市、縣級人民政府發(fā)布，一般應(yīng)張貼于征收范圍內(nèi)及其周圍較為醒目、易于為公眾查看的地點(diǎn)，也可通過報(bào)紙、電視等新聞媒體予以公布。通過發(fā)布房屋征收決定公告，使被征收人在正常情況下了解自己已成為征收當(dāng)事人，了解被征收人的權(quán)利和義務(wù)。

　　房屋征收決定公告的內(nèi)容包括征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。也就是說，公告中應(yīng)當(dāng)明確，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法向作出房屋征收決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復(fù)議；或者依法向人民法院提起行政訴訟。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　二、市、縣級人民政府及房屋征收部門有向被征收人做好宣傳、解釋工作的義務(wù)。

　　房屋征收與補(bǔ)償工作涉及被征收人的切身利益，政策性強(qiáng)、時間緊，只有得到被征收人的理解和配合才能順利完成。因此，宣傳、解釋工作是征收實(shí)施前非常重要的工作。宣傳、解釋的內(nèi)容，一方面要讓被征收人了解征收是為了公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)服從大局，及時完成搬遷；另一方面，要讓被征收人了解征收補(bǔ)償?shù)恼摺⒀a(bǔ)助獎勵、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋情況、結(jié)算辦法等，對被征收人遇到的各種問題給予耐心的解答。宣傳、解釋的方式可以多種多樣，包括召開征收動員會、咨詢會，在征收現(xiàn)場設(shè)立辦公室等。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好征收信訪工作，對群眾的來信來訪要嚴(yán)格按照有關(guān)信訪法律法規(guī)的規(guī)定辦理，認(rèn)真解決群眾遇到的問題。

　　三、房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

　　根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十七條的規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。以上規(guī)定均體現(xiàn)了房地一體主義原則，即房地不可分割，對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的處分應(yīng)當(dāng)同時進(jìn)行。為了與有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定保持一致，按照房地一體主義原則的要求，本條規(guī)定房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

　　第十四條　被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

　　【釋義】 本條是關(guān)于被征收人救濟(jì)渠道的規(guī)定。

　　本條規(guī)定被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，體現(xiàn)了行政法規(guī)對房屋征收當(dāng)事人雙方關(guān)系的調(diào)整，明確了被征收人的救濟(jì)途徑。

　　本條關(guān)于行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利的規(guī)定和本條例第十三條相比側(cè)重點(diǎn)不同。第十三條規(guī)定房屋征收決定公告應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利的事項(xiàng)，是對房屋征收決定內(nèi)容予以規(guī)范，保證被征收人能夠清楚了解自己可以通過哪些權(quán)利救濟(jì)方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益；而本條則是明確了被征收人對房屋征收決定進(jìn)行復(fù)議或訴訟的權(quán)利，即使未依法將行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利在房屋征收決定公告中明示，也不影響被征收人通過行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等方式對權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

　　為防止和糾正在房屋征收過程中違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，明確對被征收人的救濟(jì)權(quán)利是本條例規(guī)定的重要內(nèi)容。當(dāng)被征收人認(rèn)為在房屋征收過程中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，體現(xiàn)了本條例規(guī)定的程序正當(dāng)?shù)脑瓌t。

　　一、依法申請行政復(fù)議

　　被征收人可以依照《行政復(fù)議法》申請行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物的，可以申請行政復(fù)議；第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議；第十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟；公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　二、依法提起行政訴訟

　　被征收人可以依照《行政訴訟法》提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以提起行政訴訟；第十九條規(guī)定，因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄；第二十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告；第三十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以先申請復(fù)議再提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟；第三十八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，自收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟；第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出。

　　第十五條　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

　　【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋情況調(diào)查登記和調(diào)查結(jié)果公布的規(guī)定，是新增加的內(nèi)容。

　　對征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查登記是對征收房屋進(jìn)行評估，進(jìn)而確定補(bǔ)償金額的前提和基礎(chǔ)。調(diào)查登記情況對確定征收補(bǔ)償至關(guān)重要。為準(zhǔn)確評估房屋征收補(bǔ)償?shù)某杀荆_保補(bǔ)償工作的順利開展，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織開展房屋征收范圍內(nèi)被征收房屋的調(diào)查登記工作。房屋征收部門既可以獨(dú)立完成，也可以委托房屋征收實(shí)施單位開展，一般情況下還應(yīng)當(dāng)有房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)參加。為提高調(diào)查登記的效率，減少阻力，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)爭取人民政府協(xié)調(diào)房屋征收范圍內(nèi)街道辦事處、居委會配合進(jìn)行相關(guān)調(diào)查工作。調(diào)查登記，一般應(yīng)當(dāng)在房屋征收決定前進(jìn)行，房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況。調(diào)查登記應(yīng)當(dāng)全面深人，以滿足擬定征收補(bǔ)償方案和進(jìn)行評估的需要。

　　調(diào)查登記事項(xiàng)，一般包括被征收房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等。上述因素是評估確定被征收房屋價值的最主要依據(jù)。對其他可能影響房屋價值評估的因素，在調(diào)查過程中也應(yīng)予以查明。

　　為確認(rèn)房屋登記簿上記載的權(quán)屬、用途、建筑面積等事項(xiàng)情況，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)從被征收房屋所在行政區(qū)域的房屋登記機(jī)構(gòu)調(diào)取該房屋的資料，作為之后補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。調(diào)查人員還應(yīng)當(dāng)采取入戶調(diào)查的方式，對房屋的區(qū)位、家庭成員狀況、房屋結(jié)構(gòu)、附屬物面積等進(jìn)行調(diào)查登記，被征收人及其同住人有責(zé)任予以配合。

　　現(xiàn)場房屋調(diào)查登記時，房屋調(diào)查登記的工作人員，包括房屋征收部門工作人員、受委托的房屋征收實(shí)施單位工作人員一般應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)場房屋及附屬物分單元和類別進(jìn)行拍照、錄像、編號，建立檔案，做到一戶一檔。房屋征收部門、被征收人及其他參與調(diào)查登記的單位應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果簽字認(rèn)可。

　　房屋征收部門經(jīng)過調(diào)查登記確定的房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途等情況，應(yīng)當(dāng)及時公布。公布的對象以被征收人為限。本條例將結(jié)果公開作為一個重要原則，主要基于以下原因：一是調(diào)查結(jié)果作為被征收房屋價值評估的重要依據(jù)，其公開有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收當(dāng)事人惡意串通，騙取征收補(bǔ)償款。

　　二是增加房屋征收透明度和公信力，預(yù)防和減少房屋征收過程中，侵權(quán)瀆職犯罪問題的發(fā)生。三是為了公共利益的需要，征收單位、個人的房屋，政府作為征收人，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償，公布便于審計(jì)機(jī)關(guān)對征收補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)督。四是調(diào)查登記結(jié)果的公開，有利于保護(hù)被征收人的知情權(quán)，促進(jìn)公開、公平、公正。公布的具體方式，由地方根據(jù)各自實(shí)際情況確定。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第十六條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。

　　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。

　　【釋義】 本條是關(guān)于征收范圍確定后，在房屋征收范圍內(nèi)禁止活動的規(guī)定。

　　一、房屋征收范圍確定后。有關(guān)當(dāng)事人不得在征收范圍內(nèi)實(shí)施不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的活動

　　征收補(bǔ)償方案公布征求公眾意見時，征收補(bǔ)償方案中應(yīng)當(dāng)明確房屋征收范圍。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，年度計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)確定房屋征收范圍。

　　從實(shí)踐情況看，因突擊搶建引發(fā)的矛盾糾紛，是當(dāng)前矛盾糾紛中突出的一個重要方面。在征收范圍確定后，進(jìn)行建設(shè)活動，會增加征收成本，造成社會資源的浪費(fèi)。在征收范圍確定后，禁止進(jìn)行建設(shè)活動，有利于保障房屋征收工作順利進(jìn)行，也有利于減少矛盾糾紛。禁止活動的范圍主要有：一是新建、擴(kuò)建、改建房屋。本條例第十七條、第十九條規(guī)定，對被征收人給予的補(bǔ)償包括被征收房屋價值的補(bǔ)償，而且被征收房屋補(bǔ)償是征收補(bǔ)償?shù)闹饕矫妗Ｕ魇昭a(bǔ)償主要根據(jù)被征收房屋的建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素以及裝修和原有設(shè)備的拆裝損失等確定，新建、擴(kuò)建、改建房屋會直接影響征收房屋的評估結(jié)果，從而增加征收人即作出房屋征收決定的市、縣級人民政府的補(bǔ)償費(fèi)用，提高實(shí)現(xiàn)公共利益需要的成本。二是改變房屋用途。被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等是影響房屋征收評估的重要因素，房屋的用途對補(bǔ)償價格的確定有重要影響。按照本條例第十七條、第二十三條規(guī)定，給予被征收人的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，那么一套為經(jīng)營性用房，另一套為住宅的被征收房屋，即使兩者同區(qū)位、同面積，補(bǔ)償金額也會有較大差異。如果在征收房屋確定后，允許被征收人臨時改變房屋用途，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，會大大增加征收補(bǔ)償成本。三是不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的其他行為。考慮到新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途是不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的主要形式，除此之外還有其他一些情形，如違反規(guī)定遷入戶口或分戶等也會造成征收成本的增加，影響公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，地方可根據(jù)本條例規(guī)定，結(jié)合各自實(shí)際對不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為進(jìn)行規(guī)定。

　　二、有關(guān)部門對禁止從事的事項(xiàng)暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停期限不得超過1年

　　為了把本條第一款所列禁止事項(xiàng)的規(guī)定落到實(shí)處，本款規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理上述活動的有關(guān)手續(xù)。對于接到通知的有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照通知規(guī)定，暫停辦理相關(guān)手續(xù)。違反規(guī)定辦理的，應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)責(zé)任。在暫停辦理相關(guān)手續(xù)通知發(fā)出后，房屋征收范圍內(nèi)的單位和個人擅自進(jìn)行的活動，是違法活動，不受法律保護(hù)。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)具體通知哪些部門，由各地根據(jù)各自情況具體確定。一般情況下，應(yīng)通知規(guī)劃、土地、建設(shè)、房管、工商、稅務(wù)等部門。本款同時規(guī)定，暫停辦理的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限，暫停期限最長不得超過1年。規(guī)定1年的期限，主要是為了保護(hù)被征收人的權(quán)益，防止暫停期限過長，妨礙被征收人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時也約束政府行為，督促政府依法行政。