第七十八條 無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無(wú)效，對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。

　　非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　【釋義】 本條是對(duì)非法批地的處罰以及賠償責(zé)任的規(guī)定。

　　一、在本法規(guī)定的各項(xiàng)法律責(zé)任的規(guī)定中，本條是非常重要的一條。這次土地管理法修改的核心內(nèi)容，在于確立新的土地用途管制措施，嚴(yán)格用地審批管理程序，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的法律地位和作用，以做到切實(shí)保護(hù)耕地。為實(shí)現(xiàn)本法的立法目的，很大程度上，取決于有關(guān)政府和部門(mén)能否依法行使本法賦予的職權(quán)。因此，在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規(guī)定對(duì)濫用權(quán)力的依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　二、適用本條規(guī)定的非法批地行為，包括以下四種情況：

　　1．無(wú)批準(zhǔn)權(quán)而非法批準(zhǔn)占用土地的行為。根據(jù)本法第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的道路、管線(xiàn)工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。違反上述規(guī)定，由其他有關(guān)各級(jí)政府批準(zhǔn)用地的，即是本條規(guī)定的無(wú)權(quán)批準(zhǔn)而非法批準(zhǔn)占用土地的行為。根據(jù)本法第四十五條規(guī)定，征用基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。地方各級(jí)人民政府批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田的，即是本條規(guī)定的無(wú)權(quán)批準(zhǔn)而非法批準(zhǔn)征用土地的行為。根據(jù)本法第五十七條規(guī)定，臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。因此，沒(méi)有該批準(zhǔn)權(quán)的鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者各級(jí)人民政府的其他行政主管部門(mén)批準(zhǔn)臨時(shí)用地的，也是本條規(guī)定的無(wú)權(quán)批準(zhǔn)而非法批準(zhǔn)占用土地的行為，此外，本法未授予有關(guān)土地征用、使用審批權(quán)限的各級(jí)人民政府的其他部門(mén)或者單位，無(wú)權(quán)批地，如果批地，也是無(wú)權(quán)批準(zhǔn)而非法批地的行為。

　　2．超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批地的行為。這是指下級(jí)地方人民政府越權(quán)批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依法由上一級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院審批的占用、征用土地的行為。例如，根據(jù)本法第四十五條的規(guī)定，省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田以外其他耕地超過(guò)三十五公頃或者其他土地超過(guò)七十公頃的，即為越權(quán)批準(zhǔn)。

　　3．依照本法規(guī)定，享有有關(guān)土地批準(zhǔn)權(quán)的各級(jí)人民政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)用地的行為。例如，根據(jù)本法第四十四條的規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的具體建設(shè)項(xiàng)目用地違反土地利用總體規(guī)劃要求的用途的，即是本條規(guī)定的不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)用地的行為。

　　4．違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的行為。例如，違反本法第四十五條規(guī)定，未依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)而批準(zhǔn)征用農(nóng)用地的；違反本法第五十七條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，未經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意而批準(zhǔn)的。此外，為了保護(hù)森林資源，嚴(yán)格控制建設(shè)占用林地，有效制止非法侵占林地的現(xiàn)象，經(jīng)修改并已于1998年4月 29日通過(guò)的《森林法》對(duì)占用、征用林地作出了嚴(yán)格的程序性規(guī)定。《森林法》第十八條規(guī)定，進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意后，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。強(qiáng)調(diào)林業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)占用、征用林地的審核程序，是保護(hù)林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根據(jù)《森林法》的這一條規(guī)定，征用、占用林地的，在依照本法的有關(guān)規(guī)定辦理征用、占用審批手續(xù)之前，必須先取得有關(guān)林業(yè)行政主管部門(mén)的審核同意。未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審核，或者經(jīng)審核未取得林業(yè)主管部門(mén)同意而批準(zhǔn)征用、占用林地的，即是本條規(guī)定的違反程序批地的違法行為。

　　此外，根據(jù)本條的規(guī)定，非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的。以非法占用土地論處，即依據(jù)本法第七十六條或者第七十七條的有關(guān)規(guī)定處罰。

　　二、對(duì)本條規(guī)定的違法行為的處罰包括給予行政處分和追究刑事責(zé)任兩種：

　　1．行政處分。對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者其上級(jí)主管部門(mén)，或者行政監(jiān)察部門(mén)依法給予行政處分。

　　2．對(duì)構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)刑法第四百一十條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

　　三、行政賠償責(zé)任。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，對(duì)非法批地的，除依法給予行政處分和追究刑事責(zé)任以外，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，還應(yīng)當(dāng)由非法批地的機(jī)關(guān)依法賠償。這里的賠償，就是行政賠償。所謂行政賠償，是國(guó)家賠償?shù)囊环N，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益（包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利）并造成損害的，由國(guó)家給予賠償?shù)姆芍贫取！?a href='http://www.sdjlnm.com/peichang/2.html' target='_blank' data-horse>國(guó)家賠償法》對(duì)這項(xiàng)法律制度作出了具體的規(guī)定，目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，構(gòu)成行政賠償責(zé)任，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：（1）國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，即侵權(quán)主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)和公務(wù)員，并且，侵權(quán)主體實(shí)施了違法行使職權(quán)的行為，即未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序、方法等行使法定的權(quán)力，履行法定的職責(zé)。（2）造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的損害，并且該損害與侵權(quán)行為有因果關(guān)系。（3）法律規(guī)定由國(guó)家賠償?shù)那樾蜗拢瑖?guó)家予以賠償。其中，對(duì)違法損害公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賠償范圍包括：（1）違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；（2）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；（3）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的；（4）造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)漠?dāng)事人的損失，僅限于已發(fā)生的直接財(cái)產(chǎn)損失。在具體案件中，非法批地往往表現(xiàn)為有些地方政府或部門(mén)為追求經(jīng)濟(jì)利益，非法批準(zhǔn)占用、征用土地，招商引資，上建設(shè)項(xiàng)目，而當(dāng)非法批地的違法行為被依法查處和糾正后，已投資從事建設(shè)的企業(yè)因非法批準(zhǔn)占用、征用的土地被收回而受到財(cái)產(chǎn)損失。因此，本條第二款規(guī)定的非法批地行為，造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)損失的，根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。因非法批地而受到財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害的當(dāng)事人，有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家對(duì)其作出經(jīng)濟(jì)賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，是違法行使職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，或者違法行使職權(quán)的工作人員所在的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。對(duì)非法批地的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為有關(guān)人民政府或者有關(guān)行政主管部門(mén)。當(dāng)事人的賠償請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出，該賠償申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所，法人或者其他組織的名稱(chēng)、住所及法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；具體的賠償要求、事實(shí)根據(jù)和理由；申請(qǐng)的時(shí)間。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議的，當(dāng)事人可以自期間屆滿(mǎn)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。

　　此外，《國(guó)家賠償法》同時(shí)規(guī)定了行政追償制度，即國(guó)家依法向當(dāng)事人賠償后，應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過(guò)失的工作人員追償，即責(zé)令其承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。