第八條 城市市區(qū)的土地屬于國家所有。

　　農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

　　【釋義】 本條是關(guān)于國家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定基本上維持了原土地管理法第六條的規(guī)定，原土地管理法第六條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”可以看出，本條并未對原土地管理法作實質(zhì)性的修改，只是對原土地管理法作了下述二點文字修改：一點是將原土地管理法關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”的規(guī)定修改為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”；另一點是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農(nóng)民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規(guī)定表述的更為準確和符合現(xiàn)實情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個人提出，隨著城市建設(shè)的不斷擴大，城市市區(qū)范圍內(nèi)還有集體的土地，建議對本條的規(guī)定作實質(zhì)性的修改。本條沒有作實質(zhì)性修改主要是因為憲法對此有明確的規(guī)定。憲法第十條第一款、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”原土地管理法關(guān)于國家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定和憲法第十條所規(guī)定的精神完全一致。憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據(jù)，本法第一條也開宗明義地規(guī)定了“根據(jù)憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規(guī)定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對原土地管理法第六條沒有作實質(zhì)性的修改。

　　二、根據(jù)本條第一款規(guī)定，國有土地的范圍為：城市市區(qū)的土地。這里所講城市，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國人大常委會第十一次會議通過）第三條第一款的規(guī)定，“是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。這里所講市區(qū)，我國現(xiàn)行的法律還沒有給予一個確切的定義，但在實踐中，一般理解為城市的建成區(qū)。“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”即指國家對于城市市區(qū)的土地具有所有權(quán)，且城市市區(qū)的土地所有權(quán)只屬于國家。這里需要說明的是，本條這一款只是對于城市市區(qū)的土地所有權(quán)屬于國家作了規(guī)定，但這一規(guī)定并沒有否定除城市市區(qū)以外還有屬于國家的土地。比如：1．根據(jù)本條第二款關(guān)于“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”的規(guī)定，對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國家所有的、仍然屬于國家所有。2．根據(jù)憲法第十條第三款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”和本法第二條第四款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”的規(guī)定，只要是國家征用的土地，即屬于國家所有。

　　三、根據(jù)本條第二款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國家所有的，則屬于國家所有。這里所講的“法律”應(yīng)是全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國初期在國有土地形成過程中發(fā)揮重要作用的由當時的中央人民政府根據(jù)共同綱領(lǐng)制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1950年11月10日政務(wù)院頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》和1950年6月22日政務(wù)院頒布的《關(guān)于沒收反革命罪犯財產(chǎn)的規(guī)定》等。比如，憲法第九條第一款就規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”也就是說，國家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國家所有。《土地改革法》第十八條規(guī)定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之。”也就是說，本條所講的有關(guān)土地也屬于國家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實際情況來看，農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給本集體經(jīng)濟組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農(nóng)村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規(guī)定，其中規(guī)定：“自留地一般占生產(chǎn)隊耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據(jù)需要和原有習(xí)慣，分配給社員適當數(shù)量的自留山，由社員經(jīng)營。自留山劃定后，也長期不變。”

　　關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地，還需要說明的有一點，國家所有的土地的所有權(quán)主體只有一個即國家，其代表為國務(wù)院，而農(nóng)民集體所有的土地則為本法第十條所規(guī)定的三級所有。第一級所有是村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產(chǎn)隊為核算單位的農(nóng)民集體所有；第二級所有是村農(nóng)民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產(chǎn)大隊為核算單位的農(nóng)民集體所有；第三級所有是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體所有。