第一百一十九條 國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。

　　●條文主旨

　　本條旨在明確我國(guó)的自然資源使用制度。基于自然資源使用制度產(chǎn)生的，對(duì)土地、礦產(chǎn)、水等進(jìn)行派他性利用的權(quán)利，在民事領(lǐng)域中可以成為用益物權(quán)。

　　●立法背景

　　在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)下，物權(quán)法規(guī)定自然資源使用既有必要性又有合理性。

　　土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源的使用和收益問(wèn)題本身就是現(xiàn)代物權(quán)法用益物權(quán)制度的重要課題，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地位曰益重要。在我國(guó)，權(quán)利人利用國(guó)家所有的自然資源已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生括中的重要內(nèi)容，由此產(chǎn)生的建設(shè)用地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)成為社會(huì)財(cái)富的重要方面，受到廣泛關(guān)注，物權(quán)法必須作出規(guī)定。

　　土地等自然資源一方面是整個(gè)社會(huì)存續(xù)的共同物質(zhì)基礎(chǔ)，其利用具有社會(huì)性；另一方面又只能在具體的使用中實(shí)現(xiàn)價(jià)值，其使用具有排他性。由于存在社會(huì)性，即便是在資本主義私有制條件制度下，各國(guó)也都通過(guò)用益物權(quán)制度，使所有權(quán)人之外的權(quán)利人也可以就土地等自然資源進(jìn)行使用并分享收益；由于存在排他性，自然資源的使用必須權(quán)屬確定。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，重要的自然資源主要?dú)w國(guó)家所有即全民所有．物權(quán)法的所有權(quán)部分的規(guī)定已經(jīng)為自然資源利用的社會(huì)性提供r基礎(chǔ)；與此相適應(yīng)，在已經(jīng)建立的自然資源使用制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)用益物權(quán)將自然資源的使用確定F來(lái)，明確所有權(quán)人之外的權(quán)利人對(duì)自然資源資源利用的排他性，運(yùn)用民事手段保護(hù)權(quán)利人合法取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既能保障自然資源物盡其用，又符合物權(quán)法體系劃分的邏輯，順理戰(zhàn)章。

　　●條文解讀

　　本條規(guī)定的自然資源使用制度是建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的，并且是與有關(guān)法律規(guī)定一致的。理解該條一一要了解我國(guó)的自然資源使用制度，二要準(zhǔn)確把握自然資源使用制度和用益物權(quán)制度的關(guān)系。

　　(一)我國(guó)的自然資源使用制度

　　我國(guó)的自然資源使用制度包括以作為原則的有償使用為制度和作為該原則例外的無(wú)償利用兩個(gè)方面。自然資源有償使用制度，是指國(guó)家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，保障自然資源的可持續(xù)利用，向使用自然資源的單位和個(gè)人收取自然資源使用費(fèi)的制度。對(duì)自然資源的無(wú)償使用必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的范圍和條件，發(fā)揮對(duì)自然資源有償使用制度的有益補(bǔ)充作用。

　　之所以對(duì)于重要自然資源實(shí)施有償使用制度，是因?yàn)椋?．這是在自然資源領(lǐng)域落實(shí)社會(huì)主義公有制的要求。在社會(huì)主義公有制條件下，只有實(shí)行自然資源有償使用制度，才能使自然資源的國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上更充分地得到實(shí)現(xiàn)，從而真正保障社會(huì)主義公有制的主體地位。在自然資源使用制度改革前，國(guó)家曾長(zhǎng)期以行政手段無(wú)償提供土地資源、水資源等自然資源給企業(yè)事業(yè)單位使用。本應(yīng)歸公有的大量資源收益留在使用者手中，國(guó)家缺乏調(diào)劑余缺力量，難以實(shí)現(xiàn)自然資源在社會(huì)化生產(chǎn)中的優(yōu)化配置，自然資源的公有制在很大程度上被虛化。自然資源是巨大的社會(huì)財(cái)富，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，其價(jià)值日益上升。只有收益歸公有，才能充分體現(xiàn)自然資源的社會(huì)主義公有制。通過(guò)改革，推行自然資源的有償使用制度，國(guó)家代表全體人民掌握j，自然資源的收益，就有了足夠的財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控，組織社會(huì)生產(chǎn)。2．這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有實(shí)行自然資源有償使用制度，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)包括生產(chǎn)資料市場(chǎng)、消費(fèi)品市場(chǎng)以及資金、勞動(dòng)力、自然資源等生產(chǎn)要素使用權(quán)市場(chǎng)的完整體系。重要自然資源作為基本的生產(chǎn)要素，其使用權(quán)不進(jìn)入市場(chǎng)流通，社會(huì)主義市場(chǎng)體系就不完善，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化配置，公平競(jìng)爭(zhēng)的作用。在過(guò)去的使用制度下，自然資源使用者既沒(méi)有壓力，也沒(méi)有動(dòng)力，多占少用，早占晚用，占優(yōu)用劣、占而不用甚至亂占濫用，嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的自然資源。同時(shí)，占有資源較多且質(zhì)量?jī)?yōu)越的企業(yè)，與占有較少、質(zhì)量較差的企、世實(shí)際上處于不平等競(jìng)爭(zhēng)的地位。通過(guò)有償、能流動(dòng)的自然資源使用制度，對(duì)資源作為生產(chǎn)要素交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，才能合理配置自然資源，實(shí)現(xiàn)最大的資源利用效益。

　　自然資源使用制度改革后，有償使用制度已經(jīng)成為我國(guó)自然資源利用的主流，但是仍然存在無(wú)償使用自然資源的例外情況，這主要是因?yàn)椋阂环矫妫ㄟ^(guò)劃撥等方式無(wú)償取得土地等自然資源使用權(quán)的情況仍然有存在的必要性。一些公益事業(yè)、公共建設(shè)仍然需要有相應(yīng)的扶持。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民已有的使用水資源等自然資源的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)，避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)以及構(gòu)建和諧社會(huì)所必須的。

　　(二)自然資源使用制度和用益物權(quán)制度的關(guān)系

　　以有償使用為基本原則，以無(wú)償使用為例外和補(bǔ)充的白然資源使用制度與物權(quán)法用益物權(quán)制度既密切相關(guān)又各有不唰。

　　自然資源使用制度與用益物權(quán)制度的共同點(diǎn)有：l自然資源使用制度與用益物權(quán)制度的基礎(chǔ)是一致的。它們都建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，并且服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2．土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源使用制度與用益物權(quán)相對(duì)應(yīng)。物權(quán)法用益物權(quán)編中，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等用益物權(quán)的規(guī)定與已經(jīng)頒布實(shí)施多年的土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法等法律中有關(guān)自然資源使用制度的規(guī)定是一致的。

　　盡管有上述共同點(diǎn)，自然資源使用制度和用益物權(quán)制度仍然各自屬于不同的法律部門，有各自獨(dú)特的領(lǐng)域。自然資源使用制度屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，與之直接相關(guān)的制度還有自然資源權(quán)屬制度、用途管制制度等；用益物權(quán)制度屬于民法范疇，除了與自然資源使用制度相關(guān)的權(quán)利，還有地役權(quán)這樣獨(dú)有的權(quán)利類型。自然資源使用制度和用益物權(quán)制度在各自的領(lǐng)域內(nèi)，按照各自的內(nèi)在規(guī)律發(fā)揮作用并且互相協(xié)調(diào)，才能全面調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系。

　　●相關(guān)規(guī)定

　　對(duì)于土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等主要自然資源，我國(guó)已經(jīng)建立起以有償使用為原則，無(wú)償利用為例外的自然資源使用制度。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法等相關(guān)法律以及國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)中對(duì)此都已經(jīng)有了明確規(guī)定，例如：土地管理法第2條規(guī)定了國(guó)有土地以有償使用制度為原則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)為例外；礦產(chǎn)資源法第5條規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)以有償取得為原則，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定免繳費(fèi)用的為例外；水法第7條規(guī)定了水資源以有償使用制度為原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員無(wú)償使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水為例外。無(wú)償使用作為自然資源使用制度中的例外和補(bǔ)充，其適用范圍和條件是受到嚴(yán)格限制的。例如土地管理法第46條和城市房地產(chǎn)管理法第39條對(duì)劃撥取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定。