第一節 全國人民代表大會

　　第五十七條 中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。

　　【釋義】 本條是關于全國人大及其常委會性質的規定。

　　一、全國人大是最高國家權力機關

　　1?在國家權力機關組織體系中，居于最高地位。中國的政權組織形式是人民代表大會制度。國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的形式是通過選舉產生人民代表，組成國家權力機關行使國家權力。我國的各級權力機關按照行政區劃組建，包括鄉(民族鄉、鎮)、縣(自治縣、不設區的市、市轄區)、設區的市(自治州)、省(自治區、直轄市)以及全國。全國人大在縣、鄉直接選舉的基礎上，由各省、自治區、直轄市、香港特別行政區、澳門特別行政區和中國人民解放軍選舉產生的代表組成。在國家權力機關組織體系中，居于最高層次。它有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定，而全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，因此它是最高國家權力機關。

　　2?同國家最高行政機關、審判機關和檢察機關的關系，是產生與被產生，監督與被監督，授權與被授權的關系，不是相互制衡、相互監督的關系。全國人大根據國家主席的提名，決定國務院總理的人選;根據國務院總理的提名，決定國務院其他組成人員的人選;全國人大選舉產生最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長;國務院、最高人民法院和最高人民檢察院都向全國人大負責并報告工作，接受全國人大的監督;全國人大有權罷免上述人員。全國人大通過立法，在憲法規定的國家機關職權分工的基礎上，確立具體的行政管理制度、司法審判制度和檢察制度，規范它們之間的關系。因此，在最高國家機關組織體系中，全國人大也是居于最核心的地位。

　　3?全國人大決定國家政治、經濟和社會生活中最重要的問題。全國人大有權修改憲法并監督憲法的實施，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，審查批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況報告，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告，批準省、自治區和直轄市的設置，決定特別行政區的設立及其制度，決定戰爭和和平問題以及應由最高國家權力機關行使的其他職權。這些權力的行使和掌握，對國家的發展和穩定，對公民權利的保障和社會生活具有深遠的影響，至關重要，在國家各項權力中是重中之重。

　　二、全國人大常委會是最高國家權力機關的組成部分

　　我國是一個統一的多民族國家，人口眾多，地域遼闊。為了保證全國人大的代表性、廣泛性，代表人數不能太少。選舉法規定，全國人大代表不得超過三千人，近幾屆全國人大代表一般都在二千九百多名。代表人數比較多，難以做到經常開會，討論決定問題也不是很方便，現在全國人大每年召開一次會議，會期一般不超過二個星期。同時，全國人大代表也不是專職的，在擔任代表職務的同時，并不脫離原單位的工作和生產。為了保證國家權力行使的連續性，全國人大選舉產生全國人大常委會，作為它的常設機關。全國人大常委會是最高國家權力機關的一個有機組成部分，它不同于一些西方國家議會的常設機關。它們通常沒有實體性權力。全國人大常委會在全國人大閉會期間，行使部分國家權力，解釋憲法，監督憲法的實施，制定除應由全國人大制定的法律以外的其他法律，決定計劃預算的部分變更，監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察的工作，撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，決定人事任免等。在國家政治生活中具有十分重要的地位和作用。現行憲法全國人大常委會職權的規定，同54年憲法相比，有了很大的發展，這也是我國1982年憲法政治體制改革的重要成果。1982年憲法對國家領導體制的改革之一，就是將原來屬于全國人大的一部分職權交由它的常委會行使，擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織，其中最主要的是擴大全國人大常委會的立法權。54年憲法規定全國人大常委會只有法令制定權，而82憲法規定它可以制定除基本法律以外的其他法律。#p#分頁標題#e#

　　三、中國共產黨和全國人大及其常委會的關系

　　中國共產黨是國家的執政黨，社會主義建設事業的領導核心。憲法序言強調，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”，在國家政治生活中堅持中國共產黨的領導成為一條十分重要的原則。同時，全國人大是最高國家權力機關，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。因此，在國家政治生活中，必須處理好堅持中國共產黨的領導與堅持全國人大最高國家權力機關地位的關系。必須明確，黨和國家權力機關的性質、職能、組織形式和工作方式是不同的，相互之間不能替代。黨對國家事務的領導，是通過掌握國家政權機關，把黨的主張變成國家意志來實現的。“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”黨并不直接領導國家權力機關，而是通過對最高國家權力機關中黨組織和黨員的領導來實現對國家權力機關的掌控。同時，法律、決議和決定一經全國人大及其常委會制定通過，黨也必須遵守和執行。這可謂“黨領導人民制定憲法和法律，也同人民一道遵守憲法和法律。”

　　第五十八條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

　　【釋義】 本條是關于國家立法權的規定。

　　一、立法與立法權

　　對于立法，有著不同的理解和認識。在我國，立法通常是指特定國家機關，依據法定的權限和程序，制定、修改、補充、廢止和解釋法律的活動。它為人們的行為制定規則，設定權利和義務。其特點是：一是立法的主體是特定的國家機關，并不是所有的國家機關都享有立法權;二是立法必須按照法定的權限和程序進行，不得超越權限，或者違反法定程序，否則，所制定的法律文件無效;三是立法是對普遍性的社會行為制定的具有普遍約束力的規范，這種行為規范能夠反復適用。立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力，是指特定機關制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規的權力。它是國家權力體系中最高的或者說是最重要的權力。因為誰擁有立法權，就意味著它有權為社會的每個成員制定規則。就立法的實體性權力而言，立法權通常是指法律的制定權、批準權、修改權和廢止權等。就立法的程序性權力而言，立法權包括提出法律案的權力、審議法律案的權力、表決法律案的權力和公布法律的權力。

　　二、國家立法權

　　我國的立法體制以全國人大及其常委會的立法為基礎，同時還有不同層次的立法活動：一是國務院制定行政法規的活動，二是地方人大制定地方性法規的活動，三是民族自治地方制定自治條例和單行條例的活動，此外還有其他一些立法活動，如國務院部委制定規章的活動等。在這個多層次的立法體制中，全國人大及其常委會行使的是國家立法權，在立法體制中居于最高地位，是其他立法活動的依據，并對其他立法活動享有監督權。國家立法權不同于其他的立法權，如行政立法權、地方立法權等，它具有自己的特點：一是最高性，一方面，全國人大及其常委會創制各項制度和行為規范，其他任何國家機關、組織和個人都應當遵守和執行;另一方面，全國人大及其常委會制定的法律規范具有最高的效力層次，一切行政法規、地方性法規都不得同法律相抵觸。二是具有主權性，它所制定的法律，反映和代表一個國家對主權的行使。全國人大及其常委會作為國家最高立法機關，反映和代表全體人民的意志和利益，由它通過法定程序制定的法律，體現了人民主權和國家主權。三是獨立性，一方面，它獨立于行政權和司法權之外，并高于行政權和司法權，不存在行政權和司法權對它的制衡;另一方面，享有完整的創制權，除了要根據憲法，不得與憲法相抵觸外，不要求全國人大及其常委會的立法以其他的立法為依據;四是廣泛性，可以對法律關系的各個方面、各個領域行使立法權。國家立法權也不同于中央立法權，中央立法權是中央立法機關行使的立法權，在我國，它除了全國人大及其常委會外，還包括國務院制定行政法規的權力。國家立法權是中央立法權的主要組成部分，但并不等于中央立法權。#p#分頁標題#e#

　　國家立法權中最核心的問題是國家立法權的內容。1982年憲法頒布以來，全國人大及其常委會對最高行政機關和地方進行了廣泛的立法授權，如1983年、1984年和1985年先后三次對國務院作出授權決定，先后五次對廣東、福建、海南、深圳、廈門、汕頭和珠海等作出授權決定。同時，在立法中廣泛采取“成熟原則”，即一般先制定行政法規或者先在地方試驗，待條件成熟后上升為法律。這就大大模糊了國家立法權的范圍和界線，到底哪些是國家立法權的范圍，應由全國人大及其常委會立法，不是很清楚。2000年3月，全國人大制定通過了立法法，對全國人大及其常委會的專屬立法權作了規定，可以說是對國家立法權規定了最低范圍標準。立法法列舉了只能由法律規定的十個方面的事項：(1)國家主權事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;(3)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(6)對非國有財產的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)應由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。之所以說這是國家立法權的最低標準范圍，就在于全國人大及其常委會的立法權不僅僅局限于此，對于上述列舉之外的事項，同樣可以行使立法權，并且享有優先權。

　　三、國家立法權的行使

　　國家立法權由全國人大及其常委會行使。對于全國人大及其常委會的立法權限劃分，憲法作了基本的規定。即全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定除基本法律以外的其他法律。對于何謂基本法律，并無確定標準，通常是某一法律部門、某一行政管理部門最基本的法律制度和規范，如教育領域里的教育法，國防領域里的國防法，以及刑事、民事和國家機構組織方面的法律。現在往往從形式上進行劃分，即將由全國人大通過的法律劃為基本法律，將全國人大常委會通過的法律劃為一般法律。但立法實踐并不完全是這樣，由全國人大通過的法律中，有些并不是基本法，如外商投資企業和外國企業所得稅法。由全國人大常委會通過的法律，有的卻可以被認為是基本法律，如勞動法。這種形式和內容的不統一，反映了國家立法權的行使還不夠規范。

　　第五十九條 全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。

　　全國人民代表大會代表的選舉由全國人民代表大會常務委員會主持。

　　全國人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定。

　　【釋義】 本條是關于全國人大代表選舉產生方式的規定。

　　一、全國人大代表的選舉產生單位

　　按照現行選舉法，全國和地方各級人大代表的選舉產生方式，分別采取直接選舉和間接選舉相結合的方式。縣、鄉人大代表，由選民按選區直接選舉產生。即選民按居住狀況、工作單位劃分為選區，代表名額分配到選區，按選區提名確定候選人，最后由選民直接投票選舉產生代表。自治州、設區的市，省、自治區、直轄市，全國的人大代表，實行間接選舉，即由下一級選舉單位選舉產生。即代表名額分配到各選舉單位，按選舉單位提名確定候選人，然后由選舉單位的會議代表投票選舉產生。全國人大代表由各省、自治區、直轄市和中國人民解放軍選舉產生，香港、澳門回歸以后，香港、澳門特別行政區分別根據全國人大制定的選舉辦法，選舉出席全國人大會議的代表。根據選舉法的規定，各省、自治區、直轄市人民代表大會選舉產生本省、自治區、直轄市的全國人大代表;中國人民解放軍出席全國人大的代表由中國人民解放軍各總部、各大軍區、中央軍委機關的軍人代表大會選舉產生。由于臺灣還沒有回歸祖國，臺灣出席全國人大會議的代表，暫由在各省、自治區、直轄市和中國人民解放軍中的臺灣省籍同胞選出，由他們派代表到北京協商選舉產生。現在，全國人大代表共有35個選舉單位。應當說，本條這里規定的是全國人大代表由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成，只是規定了以省、自治區和直轄市以及軍隊為單位選舉產生，這并不意味全國人大代表必須由間接選舉，以上述單位為基礎，直接選舉產生也在本條的含義之內。#p#分頁標題#e#

　　二、少數民族代表名額

　　我國是一個統一的多民族國家，各民族為創造絢麗多姿、光輝燦爛的中華文化作出了自己的貢獻，共同締造了新中國。為了保障各民族的平等權利，保障各少數民族參與國家事務的決策和管理，各少數民族在全國人大要有適當的代表名額。根據第九屆全國人大第五次會議關于第十屆全國人大代表名額和選舉問題的決定，少數民族代表的名額，應占全國人大代表名額的12%左右。人口特少的民族，至少應有代表一人。根據第十屆全國人大代表少數民族代表名額分配方案，我國55個少數民族，應選代表360人左右。少數民族代表名額，參照各少數民族的人口數和分布等情況，直接分配到各選舉單位，由各選舉單位選舉產生。在實際選舉中，除了統一分配的少數民族代表名額，還會有一些少數民族代表被選為代表，因此實際當選代表人數高于確定的名額。各少數民族的代表名額在選舉中不能被其他民族占用，具體可在選舉辦法和計票辦法上予以保障，如對少數民族代表候選人實行單獨計票。

　　三、全國人大代表的選舉主持機構

　　全國人大代表的選舉，由全國人大常委會主持，其主要內容包括根據選舉法，確定并分配全國人大代表名額，確定并分配少數民族代表名額，確定中國人民解放軍應選全國人大代表的名額，確定代表名額選舉完成的時間，對選舉中提出的法律問題予以解釋，對各選舉單位的選舉工作予以指導，審查各選舉單位報送的當選代表資格，公布代表名單等。1953年的選舉法曾規定，從中央到地方建立選舉委員會，由選舉委員會主持各級人大代表的選舉工作。1979年修訂選舉法，取消了全國以及各省一級、設區的市、自治州設選舉委員會的規定，規定間接選舉由各該級人大常委會主持，并規定在地方人大設立常委會以前，由地方行政機關主持當地的選舉工作。從國外的情況來看，議會的選舉，通常由一個相對獨立的選舉機構來主持。

　　四、全國人大代表名額

　　我國的選舉法對全國人大和地方各級人大的代表名額及產生辦法作了規定。其中，全國人大代表的名額不超過三千人。建國以來，全國人大代表名額經歷了由少到多，到逐步穩定的過程。1953年選舉法對全國人大代表的確定辦法作了規定，按照當時的規定計算，全國人大代表名額為1226人。到了第三屆全國人大，全國人大代表名額突破了選舉法的規定，增加到3040人。四屆全國人大代表為2885人。到五屆全國人大時又增加到3500人。1979年的選舉法規定全國人大代表名額不超過3500人。第六屆全國人大根據減少代表名額的建議，實際選舉代表2978名，1986年修改選舉法，規定全國人大代表名額不超過3000名。此后七、八、九、十屆全國人大代表名額一直保持穩定，維持在2980名左右。全國人大代表名額問題，實質是最高國家權力機關到底應由多大的規模組成為好。回答這個問題，應考慮兩方面的因素：一是中國的國情，即人口眾多，地域遼闊，多民族，要有廣泛性和代表性，組成規模不能太小;二是全國人大的性質，它是最高國家權力機關，不是統戰機關，也不是榮譽機關，它要討論決定國家的重大問題，由此決定了代表名額不能太多，太多了不便行使國家權力。應當從這兩個因素來審視現有的代表名額規模是否適當。各省、自治區、直轄市應選全國人大代表的名額，由全國人大常委會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。香港、澳門特別行政區應選全國人大代表的名額和代表產生辦法，由全國人大另行規定。全國人大根據基本法和選舉法等有關法律，相繼制定了香港、澳門特別行政區選舉產生第十屆全國人大代表的辦法，規定香港、澳門應選全國人大代表分別為36名和12名。

　　第六十條 全國人民代表大會每屆任期5年。

　　全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。如果遇到不能進行選舉的非常情況，由全國人民代表大會常務委員會以全體組成人員的2/3以上的多數通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人民代表大會的任期。在非常情況結束后1年內，必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。#p#分頁標題#e#

　　【釋義】 本條是關于全國人大任期的規定。

　　一、全國人大的任期

　　任期的意義在于監督。全國人大是最高國家權力機關，對國家最高行政機關、審判機關、檢察機關行使監督權。哪么，全國人大受誰的監督?受人民的監督。人民通過選舉單位進行監督，選舉單位有權罷免自己選出的人大代表。同時，全國人大代表的任期是有限的，通過五年一次的換屆選舉，對代表行使監督權。履行代表職務稱職的，可能會連選連任;履行代表職務不稱職的，就會落選。全國人大的任期限制，是人民監督國家權力的一個重要方面。民主和專制的一個重要區別就在于，在民主體制下，任何國家領導職務的任期都是有限的，任期屆滿就要接受人民的重新選擇;而在專制體制下，這種任期是無限的，很難受到監督。按此說來，是不是任期越短越好呢?事情也并不是如此，還需要保持國家機構的穩定性和連續性。世界各國議會的任期年限有所不同，長短不一。我國全國人大的任期為五年，是由我國國情決定的。我國是一個大國，每進行一次選舉需要進行細致的組織工作。如果任期過短，勢必要經常選舉，耗費很多精力。每屆全國人大的工作很多，任期過短不便于各項工作的開展。同時，國家行政機關、審判機關、檢察機關的任期同全國人大是相同的，隨全國人大的換屆而換屆，因此全國人大任期的確定要考慮整個國家機關工作的穩定性和連續性。另外，我國國民經濟和社會發展中長期計劃是五年計劃和十年規劃，任期五年便于中長期規劃的制定和組織實施。

　　二、全國人大的任期延期

　　為了使全國人大做到按期換屆，全國人大代表的選舉必須提前完成。根據全國人大議事規則的規定，每屆全國人大第一次會議由上屆全國人大常委會召集，全國人大常委會應當在全國人大會議舉行的一個月前，將開會的日期和建議會議討論的主要事項通知代表，并將準備提請會議審議的法律草案發給代表。同時，全國人大常委會籌備召開全國人大會議，還有一些其他工作要準備，因此，在任期屆滿二個月前完成選舉是必要的。每屆全國人大任期從第一次會議開始計算，目前全國人大每次會議一般在每年的三月初召開，屆滿前二個月完成選舉，也就是要在上一年底完成選舉。完成選舉的標志是各選舉單位選舉出新的一屆全國人大代表，并報全國人大常委會審查。代表名單的正式公布，需經代表資格審查委員會審查，由全國人大常委會確認后正式予以公布。

　　全國人大延期換屆，有二項條件：一是遇到非常情況，不能按時完成選舉。什么樣的情況構成非常情況，法律未作規定。應當理解為是導致無法組織選舉的戰爭、特大自然災害或其他特殊情況。我國地域很大，構成影響全國人大代表選舉完成的非常情況，應帶有一定的全局性，而不應是局部性的非常情況。二是經過全國人大常委會三分之二多數決定。是否構成憲法規定的非常情況，是否需要推遲選舉、延期換屆，均需經常委會決定。一旦非常情況結束，在一年內必須完成選舉。這里講的僅僅是不能按時完成選舉的情況，對于選舉完成之后，無論有什么樣的特殊情況，都應按時換屆，召開新的一屆全國人大會議。從中國的憲政實踐來看，全國人大延期換屆的情況還沒有出現過，但出現過略有提前的情況。如1982年憲法通過后，第六屆全國人大第一次會議于1983年6月舉行，而第七屆全國人大第一次會議于1988年3月舉行，實際提前3個月。這主要是為了使全國人大會期與國家的財政預算年度盡量一致，便于對全年的工作作出布署安排所作的會期調整，是符合國家政治生活需要的。

　　第六十一條 全國人民代表大會會議每年舉行1次，由全國人民代表大會常務委員會召集。如果全國人民代表大會常務委員會認為必要，或者有1/5以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議。

　　全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。#p#分頁標題#e#

　　【釋義】 本條是關于全國人大會議制度的規定。

　　一、全國人大例會

　　全國人大是一個權力集體，集體行使職權，集體決定問題。全國人大行使職權的方式就是舉行會議，討論決定問題。因此，全國人大的會議制度直接涉及到其職權的行使。全國人大有代表近三千人，召集和舉行會議不是很便利，但是全國人大是最高國家權力機關，有些問題必須由全國人大決定。考慮這些因素，全國人大每年舉行一次會議，會期一般不超過二個星期，一般在每年三月初舉行，審議討論決定國家最重要的一些問題，如新的一年的工作安排、計劃、預算、基本法律的制定等。這被稱為全國人大例會。憲法對全國人大會議次數的要求，與地方組織法對地方各級人大會議次數的要求有所不同，地方組織法規定地方各級人大會議每年至少舉行一次會議，也就是舉行兩次或兩次以上都是可以的。全國人大由于規模比較大，每年就舉行一次，如遇特殊情況需要召開會議，只能召開臨時會議。

　　全國人大會議由全國人大常委會召集。全國人大常委會召集全國人大會議，進行的準備工作有：提出會議議程草案;提出主席團和秘書長名單草案;決定列席會議人員名單;以及會議的其他準備事項。全國人大常委會要在全國人大會議一個月前，將開會日期和建議會議討論的主要事項通知代表，并將準備提請會議審議的法律草案發給代表，主持召開預備會議等。

　　全國人大會議舉行前，代表按照選舉單位組成代表團。代表團全體會議推選代表團團長、副團長。團長召集并主持代表團全體會議，副團長協助團長工作。代表團可以設若干代表小組，代表小組會議推選召集人。

　　二、全國人大臨時會議

　　在例會之外，遇到比較緊急的情況，還可以召開臨時會議。提議召集臨時會議，有二個渠道：一是全國人大常委會;二是五分之一以上全國人大代表聯名提議，一經提出，就應召開全國人大會議。提議召開臨時會議，應當有明確的會議議題，并且所要討論決定的問題應當具有緊迫性。對于五分之一代表的提議，是直接召集大會會議，還是經由常委會決定，由常委會召集，本條對此并未明確，有待實踐的發展。對于臨時召集的會議，不適用有關會議日期和會議文件提前印發代表的規定。新憲法頒布以來，全國人大及其常委會還沒有召開過臨時會議。

　　三、全國人大會議主席團

　　全國人大會議由大會主席團主持。主席團的決定，由主席團全體成員的過半數通過。主席團第一次會議推選主席團常務主席若干人，推選主席團成員若干人分別擔任每次大會全體會議的執行主席。主席團常務主席召集并主持主席團會議(主席團第一次會議由全國人大常委會委員長召集)，可以對屬于主席團職權范圍內的事項向主席團提出建議，并可以對會議日程作必要調整等。大會主席團名單由常委會在代表中提出，由預備會議通過。成員包括各方面的代表人士，如十屆全國人大一次會議主席團成員有181人，其中包括有黨和國家領導人，中央軍委委員，各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派代表人士，中央國家機關和各人民團體負責人，各省、自治區、直轄市、香港特別行政區、澳門特別行政區、解放軍代表團負責人，香港、澳門、企業、科技、社會科學、教育、文藝、體育、衛生、歸僑、宗教等各行業、各界的代表，以及工人、農民、解放軍、武警、基層的代表，人口較多的少數民族代表。主席團負責處理有關會議程序的問題，如決定質詢案的答復方式;決定將會議審議的議案交有關專門委員會審議，并審議專門委員會的審議報告;在選舉國家機關領導人員時，根據較多數代表的意見，確定正式候選人名單;決定將會議審議的議案和決議、決定提請會議表決等。

　　四、全國人大會議的法定人數及公開舉行。

　　全國人大會議公開舉行。全國人大組織法規定，全國人大會議公開舉行;在必要的時候，經主席團和各代表團團長會議決定，可以舉行秘密會議。全國人大會議公開舉行，使人民群眾能夠及時了解全國人大審議、決定國家重大事項的情況，有利于全國人大、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院等國家機關接受人民的監督。同時，討論涉及國家機密的問題時，經過一定的程序決定，可以舉行秘密會議，有利于保護國家機密。公開舉行，包括大會全體會議設旁聽席，組織有關機關、團體的人員旁聽會議。舉行新聞發布會、記者招待會，允許記者對大會進行采訪、攝像和報道等。通過采取上述各種方式，使人民群眾直接了解全國人大會議討論、決定國家大事的情況，在人民群眾中可以起到宣傳、鼓動、教育的作用，同時也有利于全國人大接受人民的監督。#p#分頁標題#e#

　　全國人大舉行會議，需要有一定的人數出席才為有效。根據全國人大議事規則，全國人大會議需有全體代表的三分二以上出席，始得舉行。全國人大審議通過議案，以全體代表的過半數通過。議事規則規定法定人數為三分之二以上的多數，顯然對會議的舉行是比較嚴格的。

　　第六十二條 全國人民代表大會行使下列職權：

　　(一) 修改憲法;

　　(二) 監督憲法的實施;

　　(三) 制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律;

　　(四) 選舉中華人民共和國主席、副主席;

　　(五) 根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選;根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選;

　　(六) 選舉中央軍事委員會主席;根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選;

　　(七) 選舉最高人民法院院長;

　　(八) 選舉最高人民檢察院檢察長;

　　(九) 審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告;

　　(十) 審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告;

　　(十一) 改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定;

　　(十二) 批準省、自治區和直轄市的建置;

　　(十三) 決定特別行政區的設立及其制度;

　　(十四) 決定戰爭和和平的問題;

　　(十五) 應當由最高國家權力機關行使的其他職權。

　　【釋義】 本條是關于全國人大職權的規定。

　　職權是憲法和法律賦予國家機關所承擔的一定的工作職責，以及為了保證其履行職責而授予它的相應的權力。它是權力和責任的統一體，既不同于義務，也不同于權利。全國人大作為國家的最高權力機關，行使國家所有權力中最重要的權力。

　　一、關于修改憲法，監督憲法的實施。憲法是國家的根本大法，規定國家的根本制度，是國家的總章程，在國家政治生活中起著重要作用。因此，修改憲法應當由代表全體人民利益的機構來行使。憲法的修改，由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的三分之二以上的多數通過。建國以來，修改憲法的建議歷來都是由中共中央向全國人大提出的。對1982年憲法的三次修改都是由中共中央向全國人大常委會提出具體的修改建議，全國人大常委會采納通過中共中央的建議后，然后向全國人大提出修正案。這種方式改變了過去直接由黨中央擬定修改內容，直接交由全國人大審議通過的做法。1993年修改憲法，在程序上更有所發展。當時，中共中央提出的憲法修改建議，經全國人大常委會通過后，提請大會審議。在大會審議過程中，中共中央又提出了修改憲法的補充建議，而此時由常委會決定提出修憲建議已不可能，為使這一補充建議法律化，采取了由全國人大代表簽名的辦法。北京市等32個代表團2383名代表同意這一補充建議，使之成為正式修正案的一部分。這一情況實際反映了應當如何審議憲法修正案的問題，大會應當通過什么樣的程序來研究、吸收審議中提出的意見和建議的問題。

　　制定一部好的憲法十分重要，但使制定的憲法得以全面實施更為重要。世界各國對監督憲法的實施都十分重視，其做法大體有三種：一是成立專門的獨立的憲法監督機構，負責解釋憲法、處理憲法訴訟和爭議。如法國成立有憲法委員會，德國成立有憲法法院。二是由最高司法機關負責憲法的監督實施，如美國、英國等普通法國家即是如此。最高司法機關解釋憲法，審理各種憲法訴訟。三是由議會負責監督憲法的實施。原蘇聯東歐國家即是如此。我國實行由國家最高權力機關負責監督憲法實施的制度。全國人大監督憲法的實施，其好處在于權威性高，有利于平息各種憲法爭議。其不利之處在于全國人大一年只舉行一次會議，而且會期短、議程多、人數多，開展經常性的監督不容易。因此還必須賦予常委會以憲法監督的職責。1982年憲法頒布以來，全國人大還沒有處理過憲法爭議或者違憲案例。這是不是說憲法實施得特別好，而沒有發生違反憲法的事例呢?顯然不是如此。憲法的實施并不盡如人意。出現這種情況的根本原因在于，在現行體制下，用憲法機制解決問題的迫切性還沒有顯現出來或者說還有其他的替代方法，我們也不習慣于用憲法機制去解決問題。憲法和法律機制解決問題的特點在于，事先設定程序并且固定化，矛盾和爭議公開化，遇有爭議，按事先設定的程序去解決，以最后的結果為準。現實的情況是，中國共產黨的集中統一領導，使得通過內部協商和溝通，就可以解決各種問題，產生不了用憲法機制解決問題的必要性。對于完善違憲審查機制，實踐中提出了一些意見和建議，主要集中在建立違憲審查的專門機構、明確違憲構成的標準和條件，規范違憲審查程序等，這些還有待于在憲政實踐中逐步發展。#p#分頁標題#e#

　　二、關于立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。關于什么是基本法律，如前所述，這是我國憲政實踐和立法實踐還沒有完全解決的一個問題。應當說，對基本法規定一個標準并不困難，難點在于確定這樣一個標準后，具體實施起來有一定的困難。因為全國人大每年只舉行一次會議，并且會期很短，難以保障所有符合基本法標準的法案都提交全國人大審議。正是基于此種考慮，在全國人大制定立法法時，盡管一些同志主張明確基本法與一般法律的界線，但立法法還是沿用了憲法的規定，保持了一定的模糊性。全國人大制定基本法律，但并不僅限于基本法律，基于其最高國家權力機關的性質，對于基本法律以外的法律也是有權制定的。全國人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決和法律案的公布四個環節。有權向全國人大提出法律案的主體包括二類：一類是國家機關，即全國人大常委會、全國人大專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院和最人民檢察院;另一類是一個代表團或者三十名以上代表聯名。從立法實踐來看，全國人大審議的法律案，一般先向全國人大常委會提出，經常委會審議修改之后，再決定提請全國人大會議審議。法律案的審議實行代表審議與專門委員會審議相結合，法律委員會審議與相關專門委員會審議相結合，由法律委員會實行統一審議的制度。即法律案最后的修改文本和建議表決稿由法律委員會向大會主席團提出。法律案的表決以全體代表的過半數通過。法律案通過后，由國家主席簽署公布。

　　三、關于選舉和決定任命權。國家最高行政機關、軍事機關、審判機關和檢察機關由全國人大產生，表現在人事安排上，全國人大選舉和決定任免中央國家機關的領導人員。如選舉國家主席，根據國家主席的提名，決定國務院總理的人選;根據國務院總理的提名，決定國務院其他組成人員的人選。全國人大選舉國家機關領導人員，候選人由大會主席團提名，主席團根據中國共產黨中央委員會的建議提名。候選人交由各代表團醞釀討論后，由代表無記名投票選舉，以全體代表的過半數當選。全國人大確定國家領導職務人選的方式，一種是選舉，一種是決定人選。其區別在于：選舉時，候選人由大會提出;決定人選時，其人選只能由特定的主體提出;對于代表來說，選舉時可以投贊成票、反對票或者棄權票，還可以另選他人。而決定人選時，則不能另選他人。在全國大的選舉中，有兩個問題需要研究：一是全國人大選舉國家機關領導職務時，是否可以實行差額選舉?憲法對此并無限制性的規定。實際情況是，全國人大選舉全國人大常委會委員，實行差額選舉，差額比例通常為5%;選舉產生其他職務實行等額選舉。二是代表是否可以提出候選人。在地方國家機關領導人員的選舉中，一定數量的代表聯名可以提出候選人;在全國人大的選舉中，有關法律則沒有賦予全國人大代表聯名提出候選人的權利。

　　四、關于審查批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算。國民經濟和社會發展計劃是國家對未來一段時間經濟和社會發展的安排和布置，它包括年度計劃、五年計劃和十年規劃。這些計劃(規劃)一旦經全國人大審查批準，就具有了約束力，行政機關應當予以執行。全國人大審查和批準國民經濟和社會發展計劃，包括兩項內容：一是審查和批準下一年度(或今后五年或十年)的計劃和有關這個計劃的報告;二是審查和批準關于上一年度(或前五年或十年)計劃執行情況的報告。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，對于全國人大要不要審查批準國民經濟和社會發展計劃，一些同志提出了不同意見，認為計劃報告是計劃經濟的產物。隨著市場經濟體制的建立，國民經濟計劃的成分越來越少，在人大會議上作計劃報告的必要性已經不復存在，建議取消計劃報告。的確，在市場經濟的條件下，計劃的約束力在淡化，審查和批準計劃的必要性也在淡化。#p#分頁標題#e#

　　審查和批準國家的預算，也是兩個方面：一是審查和批準本年度的國家預算，二是審查和批準上一年度國家預算的執行情況。國家預算通常是指整個國家的預算，包括了中央和地方的預算。我國財政稅收體制改革后，中央和地方實行分稅制，中央和地方的預算是分開的，由全國人大審查和批準包括地方在內的國家預算，執行起來有困難，并且下級預算也沒有必要由上一級人大重復審批。1994年3月全國人大制定的預算法對這個問題作了調整，即全國人大審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況;批準中央預算和中央預算執行情況的報告。這樣調整，有利于加強對預算的監督管理。預算審查和批準中還有另外一個問題，即預算年度與人大會期不一致的問題。我國的預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，而全國人大會議一般在三月份舉行。六屆全國人大以來，全國人大的會期不斷往前提，但再往前提已經很困難了，現在通常是每年的3月5日。這就是說在全國人大批準預算時，預算年度已過去近三個月。對此預算法規定，在預算年度開始后，預算草案還沒有被批準的，本級人民政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出;預算經本級人大批準后，按照批準的預算執行。

　　無論是審查批準計劃，還是審查批準預算，都有一個審查效果的問題。由于計劃、預算的專業性強、內容復雜，在短期內研究清楚很困難。而全國人大會議人數多、會期短、內容多，審查計劃、預算不可能占用太多的時間。那么，如何來解決這種矛盾，提高審查的效果，實實在在的行使好計劃、預算的審查批準權呢?實踐中曾提出進行重點審查的辦法，即對最主要的項目指標進行審查。這個辦法能緩解一下審查中的矛盾，但并不能根本解決問題，并且這種辦法本身也有缺陷，因為不了解全面，難以把握重點。在現行體制下，人大要較好地行使計劃、預算的審查批準權，比較好的選擇方案是將審查時間提前，也就是先由常委會進行一道審查，把有關問題研究清楚，然后再交由大會進行審查。在全國人大的立法中，全國人大審議通過的法律，先由常委會進行審議，然后再向大會提出，為大會提供了比較好的審議基礎，保證了立法質量。如果計劃、預算的審查作出如此改革，必將大大提高審查效果。

　　五、關于決定國家生活中的重大事項，包括批準省級建置，決定特別行政區的設立及其制度，決定戰爭和和平問題。省、自治區和直轄市是我國的第一級行政區劃單位，直接受中央的領導。這一級行政區劃的變動，關系到中央和地方、地方和地方之間的相互利益，涉及中央對地方的管理，因此省一級的建置需由全國人大決定。改革開放以來，全國人大先后增設了海南省和重慶直轄市。為了解決香港、澳門和臺灣問題，中國領導人創造性的提出了“一國兩制”的偉大構想，即設立特別行政區，在特別行政區實行不同于內地的制度。根據這一偉大構想，全國人大先后制定了香港、澳門特別行政區基本法，設立了香港、澳門特別行政區，實現了香港和澳門的順利回歸。戰爭與和平問題是政治的最高形式，其一是決定是否與某一國或某一國家集團宣戰，包括兩種情況：一是遇到國家遭受武裝侵犯的情況;二是必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況。其二是決定是否與交戰國達成協議，雙方停戰，結束戰爭。戰爭與和平問題，對國家的生存與發展生死攸關，需要由最高國家權力機關來決定。

　　六、關于監督權。全國人大是最高國家權力機關，享有最高監督權。雖然本條只規定了全國人大對全國人大常委會的監督，但并不影響全國人大對國家行政機關、審判機關和檢察機關的監督。按照慣例，全國人大每年舉行例會，都要聽取和審議國務院、最高人民法院和最高人民檢察的工作報告，對工作報告的表決，實際意味著對他們的信任投票，它具有非常廣泛的監督意義。

　　七、其他應當由全國人大行使的職權。這是一項兜底條款。上述列舉的職權是有限的，制憲者為了確保最高國家權力由最高國家權力機關行使，作出此項規定。此項規定表明了全國人大的權力不是上述有限的幾項職權。何謂“應當由”?應當是根據事項的性質來確定，以客觀標準作為判斷依據。凡是具有創制性、全局性、根本性的事項，屬于應當由最國國家權力機關行使的職權。#p#分頁標題#e#

　　第六十三條 全國人民代表大會有權罷免下列人員：

　　(一) 中華人民共和國主席、副主席;

　　(二) 國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長;

　　(三) 中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員;

　　(四) 最高人民法院院長;

　　(五) 最高人民檢察院檢察長。

　　【釋義】 本條是關于全國人大罷免權的規定。

　　一、什么是罷免

　　罷免是指對違法失職的國家公職人員，在任期屆滿以前，依法解除其職務的活動。在我國，選舉權和罷免權是緊密相連的，享有選舉權的，同時享有罷免權。這同西方一些國家不同，它們的選舉權和罷免權(解職權)是相分離的。全國人大既行使選舉權，同時又享有罷免權，表明全國人大掌握著監督權，享有控制國家權力的手段。在國家權力機關解除國家公職人員職務的手段中，還有免職。免職與罷免有所不同，罷免帶有懲罰的性質，是對違法失職行為的一種懲戒。免職則包含有兩種情況：一種是正常的任免，如任期界滿、任職年齡到限、工作崗位交流等。另一種情況是有過錯的免職，如工作失職、工作業績差、不勝任工作等。從啟動解職的程序來看，罷免只能由代表大會的主席團、代表團和代表聯名提出，免職則只能由原提名人提出。從功能上來看，罷免重在監督，免職重在工作調整或者是被監督機關的自律。在西方國家，議會對行政機關、司法機關的監督，有的用彈劾，有的靠不信任案。那么，罷免與彈劾、不信案有何異同?罷免是選舉人對所選舉任命人員的職務解除，彈劾則是選舉人以外的法定機關對國家公職人員職務的解除，不信案則主要是針對內閣整體的監督。過去，一些人建議在中國建立彈劾制度，以加強全國人大的監督。其實，沒有這種必要性。彈劾是在選舉人無權解除所選舉任命人員職務的情況下設立的一種監督機制，主要代表國家是美國。美國總統由選舉人選舉產生，但選舉人并無權解除總統職務，因此在制度上設計，賦予國會彈劾權，依彈劾程序可解除總統職務。在我國，選舉權和監督權是統一的，選舉機關有權罷免所選舉的公職人員的職務，在這種制度安排下，建立彈劾制度沒有必要。

　　二、罷免的程序

　　提出罷免案的法律程序，不同于提出一般議案的程序。由于罷免案是對過半數當選人員的否定，因此提出的要求比較高。主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上代表，才可以提出罷免案。罷免案提出之后，有二種處理程序：一是由主席團直接交各代表團審議后，提請大會全體會議表決。對于違法犯罪事實清楚，代表認識一致的，按這一程序處理。二是依照全國人大議事規則，由主席團提議，經大會全體會議決定，組織調查委員會，由全國人民代表大會下次會議根據調查委員會的報告審議決定。有的罷免案是臨時提出的，所指控的違法犯罪事實，需要調查、核實清楚，因此可以成立特定問題調查委員會進行處理。這實際上是為罷免設計了一道緩沖閘門，既保證罷免權的行使，又保證準確無誤。罷免案應當寫明罷免的理由，并提供有關的材料。罷免案提請大會全體會議表決前，被提出罷免的人員有權在主席團會議和大會全體會議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見。

　　三、罷免的條件

　　對于罷免的條件，也就是對于什么樣的公職人員的行為，代表可以提出罷免案，法律并沒有作具體規定。一般來說，提出罷免案總要有充分的理由，使得罷免案得以成立。通常認為，違法犯罪、失職瀆職、工作無能等可以成為提出罷免案的理由，但罷免案能否通過，需要全體代表以表決的形式決定。過去有一種觀點認為，罷免不需要特別嚴格的理由，只要代表認為不合適任職，就可以提出罷免案。從法治的角度來看，這種觀點是值得質疑的。罷免盡管是最高國家權力的一項重要的監督權，但也要依法行使，避免隨意性。#p#分頁標題#e#

　　第六十四條 憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1/5以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。

　　法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。

　　【釋義】 本條是關于全國人大通過憲法修正案和法律案以及其他議案的規定。

　　一、關于憲法的修改

　　憲法的修改就是對已公布施行的憲法進行部分和全面修改。所謂部分修改，就是在原有憲法的基礎上，對個別條文作修改。我國現行憲法頒布以來，進行過三次部分修改，均采取修正案的形式。我國憲法的修正案明確規定將憲法中的某條內容修改為什么或者增加什么，這和美國的憲法修正案不同，美國的憲法修正案不與原憲法條文掛鉤，只是在憲法正文之后附上相應條文，是憲法的一部分，和憲法具有同等效力。我國對憲法的修改還有一種形式，就是全面修改。即在原有憲法的基礎上，重新起草憲法草案文本，交由全國人大審議通過。這種形式到底是稱制定憲法，還是稱修改憲法，對此有不同意見。有的認為是重新制定憲法，有的認為是全面修改憲法。從1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法的頒布情況來看，都叫憲法修改。憲法對全國人大的職權的規定，都稱修改憲法，而沒有用制定憲法，本條也只是規定了修改程序，并未規定制憲程序。但從這幾部憲法頒布的過程及內容來看，又和制憲比較接近。如從形式上來看，1982年憲法是對1978年憲法的修改，但實際并不是以1978年憲法為藍本，而是以1954年憲法為基礎;每次全面修訂后的內容變化也比較大。因此有人稱其是制憲。區分制憲和修憲的目的在于適用不同的程序，如果兩者的程序并無不同，區分的意義也就不大。

　　憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。為了確保憲法的穩定性，集中體現絕大多數人的利益，憲法的制定和修改有著不同于一般法律的特殊程序。其主要體現：一是提出修改憲法的動議的主體是特定的，僅限于全國人大常委會或者五分之一以上全國人大代表聯名，只有他們提出的修改建議才能列入全國人大議程審議討論，其他機關和組織提出的憲法修改建議，不直接列入全國人大議程進行審議討論。從實踐上來看，通常是中共中央提出修改憲法的建議，常委會根據中共中央的建議提出憲法修正案。二是通過要求更高，要以全體代表的三分之二的多數通過，而不是通常的全體代表的過半數，其目的是要確保憲法的修改為絕大多數人認可和接受，為統一人們的行為提供良好的基礎。從近年來我國的修憲實踐來看，還有一點不同，即通常的法律案和其他議案采用舉手表決或者電子表決的方式，而憲法修改采取無記名投票的方式。對此，有的人還要求進一步改進，即應對修正案逐條表決，而不應采取簡單的整體表決的辦法。

　　二、關于法律案和其他議案的通過

　　法律案和其他議案的通過，采取絕對多數的原則，即由全國人大以全體代表的過半數通過。它不同于簡單多數的原則，簡單多數是指以到會參加表決人數的過半數通過。所謂過半數是指超過半數，大于半數，僅僅是等于半數不能認為是過半數。全體代表是指實有的全體代表，即經代表資格審查委員會審查確認的代表名單，不包括應選而未選出的代表名額，也不包括選出之后死亡、出缺的代表。要求以全體代表的過半數通過，要求有較高的會議出席率，并且代表不出席會議，無論其對議案的態度如何，都對議案的通過有負面影響。因為在確定是否通過時，是以贊成人數是否超過半數為標準的，不考慮未出席會議人數的情況。這就要求全國人大代表認真履行代表職責，按照議事規則參加全國人大的每一次會議。

　　全國人大的表決方式通常有以下幾種：一是舉手方式;二是無記名投票方式;三是電子表決器。全國人大議事規則規定，全國人大會議選舉或者決定任命，采用無記名投票方式。憲法修改，采用投票方式表決。全國人大會議的表決辦法，由主席團決定。實踐中，除法律、議事規則明確規定采用無記名投票方式進行表決的情形外，全國人大通過各項議案和決議一般都采用電子表決器進行表決。目前，全國人大會議廳都安裝了電子表決器。全國人大采用的電子表決系統是不記名的，與無記名投票方式類似，并且更加迅速、簡便。#p#分頁標題#e#

　　第六十五條 全國人民代表大會常務委員會由下列人員組成：

　　委員長，

　　副委員長若干人，

　　秘書長，

　　委員若干人。

　　全國人民代表大會常務委員會組成人員中，應當有適當名額的少數民族代表。

　　全國人民代表大會選舉并有權罷免全國人民代表大會常務委員會的組成人員。

　　全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。

　　【釋義】 本條是關于全國人大常委會組成的規定。

　　一、關于全國人大常委會的組成

　　全國人大常委會是全國人大的常設機關，行使部分最高國家權力。因此，全國人大常委會的合理構成是十分重要的。這里有二個問題：一是常委會由多少人組成比較好。1982年憲法頒布以來，六、七、八、九屆全國人大常委會組成人員的人數均為155人。其中委員長一人，副委員長二十人左右，秘書長一人，委員一百三十多名。為了進一步優化全國人大常委會組成人員的結構，加強全國人大常委會的工作，第十屆全國人大常委會增加了一部分專職委員的名額，組成人員的人數增加到175人。在1982年憲法頒布以前，第一、二屆全國人大常委會組成人員的人數為79人;第三、四、五屆分別為115、167、196不等。全國人大常委會組成人員無論是多還是少，是增還是減，目前還缺少明確的依據和原則。全國人大常委會作為最高國家權力機關的一個組成部分，應和全國人大一樣，其規模也應當法定化。二是全國人大常委會組成人員的構成，包括三個方面：其一是職務構成。為了便于全國人大常委會履行憲法賦予的職責，便于全國人大常委會日常工作的組織領導，常委會由委員長、副委員長、秘書長和委員若干人組成。實踐中，副委員長一般都在二十名左右。在實際當選的副委員長中，包括了中共黨內的資深領導人、主要民主黨派的領導人以及人口數比較多的少數民族的代表人物。從這個構成來看，副委員長職數的安排，體現的是中國共產黨領導下的多黨合作制度，各族人民的大團結，而不僅限于副委員長協助委員長開展工作的職責要求。其二是常委會組成人員無地域構成要求。雖然全國人大代表的名額是分配到選舉單位，由選舉單位產生，但全國人大常委會由全國人大選舉產生，消除了選舉單位的地域界線。其三是民族構成。我國是一個統一的多民族的國家，在全國人大中，少數民族要有適當的名額，同樣，在全國人大常委會中，也要有適當的名額。

　　二、全國人大常委會組成人員的選舉和監督

　　全國人大常委會組成人員由全國人大選舉產生。候選人由大會主席團在代表中提名，交代表醞釀討論后，由全體代表無記名投票選舉產生。而主席團又是根據中共中央的建議提出候選人的。第一至六屆全國人大常委會的組成人員由等額選舉產生。七屆全國人大常委會以來，委員長、副委員長、秘書長實行等額選舉;委員實行差額選舉，差額幅度為5%。全國人大常委會組成人員受全國人大的監督，全國人大有權罷免全國人大常委會組成人員，其程序適用于全國人大罷免其他國家機關領導人員的程序。全國人大常委會組成人員具有雙重身份：一是全國人大代表，二是全國人大常委會組成人員。因此，他們接受雙重監督。一人同時接受兩種監督，這里就提出一個問題，兩種監督的相互關系是什么?全國人大議事規則規定：“全國人大常委會組成人員、專門委員會成員的全國人大代表職務被原選舉單位罷免的，其全國人大常委會組成人員、專門委員會成員的職務相應撤銷，由主席團或者全國人大常委會予以公告。”從這一規定來，選舉單位的監督更具有根本性。其理由是：常委會組成人員的職務是以代表資格的存在為前提的，代表資格不存在了，常委會組成人員的職務當然也不存在。但這里也有另一方面的問題，常委會組成人員的職務是由代表全國人民意志的全國人大選舉出來，而現在一個省或市的選舉單位就可以通過罷免代表資格的程序來解除全國人大常委會組成人員的職務，實際上會發生局部與整體的沖撞，這種權力運用不當，有可能產生某種混亂。顯然，這種雙重監督有一定的內在關聯性，需要在制度上理順。#p#分頁標題#e#

　　三、全國人大常委會組成人員不得兼任其他國家機關的職務

　　全國人大承擔著立法、監督等大量的重要工作，為了確保全國人大常委會組成人員集中精力開展常委會的工作，切實地履行監督職責，避免角色沖突等，常委會組成人員不得兼任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。擔任上述機關職務的，應當辭去常委會組成人員的職務。根據憲法規定，全國人大常委會監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，決定國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的有關人選。如果常委會組成人員同時擔任了這些部門的職務，在行使職權時就會產生一定的沖突，出現既是監督者，又是被監督者的尷尬局面。這里對職務的界定，沒有作級別上的限制，這也就是說，行政、審判和檢察機關的高級別的職務不能擔任，低級別的職務也不能擔任。只要是擔任了這些機關的職務，都要辭去常委會組成人員職務。當然，在任職和辭職之間，會有一定的合理的時間間隔，這在實踐中是允許的，但間隔的時間不宜過長，通常應在任職后的第一次常委會會議上提出。實踐中有一種情況，即原來擔任行政、審判、檢察機關的職務，后經提名，當選為全國人大常委會組成人員，但在當選之后，原職務無人接替，還需在原崗位上繼續工作。這種情況屬于兩種職務的交接階段，應當盡量縮短，任職安排時應統籌考慮。

　　第六十六條 全國人民代表大會常務委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，它行使職權到下屆全國人民代表大會選出新的常務委員會為止。

　　委員長、副委員長連續任職不得超過兩屆。

　　【釋義】 本條是關于全國人大常委會任期的規定。

　　一、全國人大常委會的任期

　　全國人大常委會是全國人大的常設機構，其任期和全國人大相同，每屆任期五年。任期年限相同，但起止時間略有不同。每屆全國人大每屆任期從舉行第一次會議開始，到下屆全國人大舉行第一次會議為止。常委會的任期從大會選舉產生開始，到下屆全國人大選出新的一屆常委會為止。由于常委會的選舉一般是在大會的后一階段進行的，因此兩者的起止時間有所差別。這里有兩個問題需要研究：一是代表任期和大會任期都已屆滿時，常委會是否還要繼續履行職務。常委會組成人員從代表中提名選舉產生，這也就是說，代表資格是常委會組成人員任職的前提條件。按照這個原則，在新的一屆代表大會召開，上一屆代表的任期屆滿，資格終止，大會的任期終止時，其常委會的任期也應相應屆滿終止。但按照本條的規定，上一屆常委會組成人員還要繼續履行職務，直至選出新的常委會。憲法作出這樣的規定，可以推斷制憲者對國家政權的連續性非常重視。國家機關職權的行使應當保持連續性，任何時候都不能有空白出現。雖然這里只有十來天的時間差別，卻是處于任職交接的關鍵時刻，應當銜接緊密。在地方人大常委會的任職交接中，就出現了這樣的情況。如某縣換屆選舉產生新一屆代表后，如期召開了新的一屆人大會議。但會議進行過程中，因種種原因，大會決定休會，未能選舉產生新一屆人大常委會，這就出現了新的一屆人大和上一屆常委會共同存在的局面。二是在代表大會期間，常委會是否需要以及如何履行職務。從常委會的性質來看，它是大會閉會期間的常設機構，并不是獨立于大會之外的機構，因此，在大會舉行期間，常設機構似乎不需開展活動，沒有履行職務的必要。如果遇有常委會職權范圍內的事項出現，可以直接由大會來決定。常委會的職權是大會職權的延伸，并不為常委會所專有，大會行使是沒有問題的。反過來看，在大會期間，如召開常委會決定問題，如何處理大會與常委會的關系，勢必會遇到一系列問題。三是任職交接的形式。我國現在的任職交接，采取自動交接的形式，即選舉產生的國家機構領導人員，自行走向崗位，開始任職工作，沒有宣誓就職儀式。這種交接方式是以中國共產黨的領導，黨管干部為前提的。從國外的情況來看，任職交接都有宣誓就職儀式，有明確的離職、任職時間，這種形式有利于增強國家公職人員的責任