立法?為了“藍色國土”的規范利用?

　　事例1?

　　2006年7月，沿海某省建設電廠由于違法圍填海30多畝，被中國海監總隊罰款1500多萬元人民幣。其原因是該填海工程不符合海洋功能區劃，也未進行海域使用論證，并造成了海洋生態環境的嚴重破壞。?

　　記者：孫局長，我手頭有一份國家海洋局北海分局專家的測量資料，它顯示，膠州灣水域面積正在變小。專家認為，無節制的圍填海工程是決定性的因素。這種說法準確嗎？?

　　孫志輝：可以這么說。國家海洋局北海分局的測量資料顯示，自1928年到現在，膠州灣的海域面積從560平方公里減少到367平方公里，縮小了三分之一強。其中，從上個世紀70年代開始的圍填海活動是膠州灣不斷減少的主要原因。就全國而言，大型的圍填海項目在促進海洋經濟發展的同時，也帶來了海岸生態系統退化、海洋環境污染加劇、宜港資源衰退、重要漁業資源破壞、海岸自然景觀破壞、防災減災能力降低、海島消失及各種社會問題。?

　　記者：于是就有了《海域使用管理法》的頒布實施？?

　　孫志輝：是。從那時開始，海洋開發利用“三無”的局面才開始扭轉。?

　　記者：哪“三無”？?

　　孫志輝：無序、無度、無償。上世紀80年代以后，沿海地區掀起了開發海洋的熱潮，海洋經濟成為國民經濟新的增長點。海洋開發利用方式逐漸多樣化，從傳統的“漁鹽之利、舟楫之便”擴展到海水養殖、礦產勘探開采、海濱旅游、海洋能開發、海底管線鋪設和圍海造地等方式。各種行業之間的用海矛盾日漸突出，一些沿海地方擅自出讓海域，海域使用一度出現了“三無”現象。?

　　記者：《海域使用管理法》實施以后，這種情況有好轉嗎？?

　　孫志輝：可以說是成效顯著。?

　　首先，我們通過持續不斷普法宣傳，提高了社會各界特別是各級領導對海域使用管理工作重要意義的認識，提高了廣大用海者特別是漁民們的傳統用海觀念，使“海域國有、依法用海、用海有償”的法律意識逐漸深入人心。?

　　記者：能通俗解釋一下“海域國有”嗎？?

　　孫志輝：海域與土地的所有制不同，土地分為國家所有和集體所有，而海域則全部屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。依據《海域使用管理法》，我國不斷完善配套法規。國務院先后批準發布了加強海洋管理工作、海洋功能區劃審批、項目用海審批等5個規范性文件。國家海洋局也陸續發布了海域使用權管理、海域使用權登記等18個規范性文件，并會同財政部制定了海域使用金征收管理和減免方面的管理規定。?

　　記者：這些政策法規的出臺，是為《海域使用管理法》的貫徹實施提供保障？?

　　孫志輝：是啊。與此同時，我們著眼于優化海洋開發利用布局，不斷健全海洋功能區劃體系。2002年8月，經國務院批準發布實施了《全國海洋功能區劃》，沿海地方相繼開展了省、市、縣三級海洋功能區劃的編制和報批工作。目前，國務院已經批準了8個省級海洋功能區劃，三分之二以上的市縣已經編制完成海洋功能區劃，部分已批準實施。海洋功能區劃制度的實施，有效解決了漁業養殖與港口航運、油氣開采、旅游開發、國防建設等用海之間矛盾突出的問題，促進了海洋產業結構的調整和產業布局的優化。?

　　管海?為了保障海洋經濟的健康發展?

　　事例2：?

　　上海國際航運中心洋山深水港區工程是大型涉海項目。2002年6月，洋山深水港區工程開工建設，此時《海域使用管理法》已正式實施，海域使用權的申請、審批等程序已有了明確、系統的規定。上海同盛投資(集團)有限公司作為項目用海單位，嚴格按照法定程序，向國家海洋局提出洋山深水港區總體規劃建設范圍的用海申請。國家海洋局一方面嚴格依法行政，按照《海域使用管理法》的規定履行相關審核手續，另一方面又做了大量深入細致的調研和協調工作，解決了洋山深水港區海域嵊泗縣境內原先發放的海域使用證注銷及補償等歷史遺留問題。在此基礎上，國家海洋局報經國務院批準，批復了洋山深水港區的用海申請，向上海同盛投資(集團)有限公司頒發了海域使用權證，總計用海面積8216.6公頃。?#p#分頁標題#e#

　　記者：在“保障重點”的同時，國家海洋局如何解決原有用海者的利益保障問題？?

　　孫志輝：《海域使用管理法》第三十條規定，因公共利益或國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。在海域使用期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的經濟補償。不論是首都鋼鐵公司搬遷用海，還是上海洋山港建設，項目用海單位都與原有用海者簽訂和落實了補償協議，確保原有用海者尤其是漁民生活水平不因失海而降低。?

　　記者：從《海域使用管理法》實施情況看，海域使用管理對于海洋經濟發展起到了什么樣的作用？?

　　孫志輝：你問得好，我正要通過你們經濟日報談談這個問題。實施《海域使用管理法》的目的是什么？首先是順應海洋經濟發展規律，合理配置海域資源。目前我國海洋經濟正處于快速成長期，“十五”期間海洋產業總產值年均增長11.1%。各類用海活動頻繁，對海域的需求旺盛。?

　　記者：海域已日益成為一種比較稀缺的資源。?

　　孫志輝：對。海域開發利用的深度和廣度日益提高，海域使用面積也越來越大。從用海空間布局上看，海域使用主要集中在近海沿岸、沿海城市附近海域、河口三角洲地區，局部已趨于飽和，并存在一定程度的粗放利用現象。?

　　記者：在這種背景下，海域使用管理應當采取什么政策？?

　　孫志輝：在海域使用管理政策上，首先要圍繞海洋產業結構和布局的調整，統籌安排各行業用海，協調行業之間用海矛盾，提升和優化第一產業用海，積極支持二三產業用海，并要為今后的發展預留足夠的海域資源空間；其次要倡導科學用海，發揮海洋功能區劃的引導和約束作用，逐步實行規劃管理，研究制定行業用海控制指標，嚴格進行海域使用論證，防止海域資源的粗放利用和浪費。?

　　執法?為了構建和諧的用海秩序?

　　事例3?

　　近幾天，山東長島縣南長山鎮黑石咀村村民們總愛湊在村務公開欄前看“年終決算表”，那上面說，2006年村里實現產值又超過400萬元。?

　　在2002年前，這個村負債達700萬元，各項生產發展舉步維艱。2002年底，該村通過用村級公司所屬的海域使用權進行抵押，在縣農村信用合作社辦理貸款2000萬元，他們利用這筆貸款，新上海珍品育苗場3處、建海參圍養池4處，并對海珍品海區進行了改造。近幾年累計投入海參苗近1000萬頭，2005年和2006年連續實現產值400多萬元。?

　　記者：孫局長，相信這樣的故事你聽了很多，說真話，對我們局外人，若不是耳聞目睹，怕是很難把一個漁村的和諧發展與一部《海域使用管理法》的實施聯系起來的。?

　　孫志輝：這種情況確實很多。《海域使用管理法》實施五年來，各級海洋行政主管部門堅持依法行政，科學管海，海域使用管理法律制度得到全面落實，海洋開發利用秩序得到根本改善，國家海域所有權和海域使用權人的合法權益得到有效維護，從而為沿海地區經濟社會的可持續發展創造了有利條件。目前，各類行業用海基本都已納入依法管理，截至2006年底，全國累計發放海域使用權證書39395本，已確權海域面積達113萬公頃。從目前海域使用權證書發放數量、海域使用確權面積上看，養殖用海分別占82%和83%。可以說，海域使用權制度的實施，有力維護了包括漁民在內的各類用海者的合法權益，在沿海地區建設新農村、構建和諧社會方面發揮了重要作用。?

　　記者：可是，像黑石咀村這樣的情況，會不會進一步加劇海洋資源的破壞？因為《海域使用管理法》也保護他們的使用權的啊。?

　　孫志輝：你關心的問題，也就是海域的合理開發和可持續利用，這正是《海域使用管理法》要解決的問題之一。單位和個人取得海域使用權證書后，必須按照海洋功能區劃和規定的用途使用海域進行生產經營。?#p#分頁標題#e#

　　事例4?

　　福建廈門市：廈門西海域航道暢通，海水碧藍，景觀美麗，生態環境良好。上世紀80年代以后，由于海域使用無法可依，西海域水產養殖無序、快速發展，密密麻麻的養殖設施擠占航道、調頭區，加速航道、港區淤積，破壞了港口資源，阻礙了海上交通運輸，也嚴重影響濱海旅游景觀。為此，從2002年開始廈門市政府用了三年的時間，依據海洋功能區劃，組織開展了西海域禁止水產養殖綜合整治行動，共投入1.99億元用于養殖設施拆除的補償。目前，西海域已恢復海藍水清、航道暢通的狀態，港口航運、濱海旅游、臨海工業得到了快速、協調發展。?

　　記者：現在有一個現象或是叫問題，那就是沿海各地圍填海活動呈現出速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。對此，國家海洋局將采取哪些措施？?

　　孫志輝：近幾年來我們開展的主要工作有：一是加強制度建設，《海域使用管理法》、《海洋環境保護法》和國務院剛剛頒布的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》都對圍填海管理工作提出了明確要求；二是嚴格填海項目用海審批，填海五十公頃以上的項目用海報國務院審批，50公頃以下的項目用海，由省、自治區、直轄市人民政府審批，其審批權不得下放；三是開展區域建設用海管理，對工業區、城鎮建設等涉及多個項目的區域用海實行總體規劃管理，嚴格核定各建設項目用海的數量和范圍，同時通過開展區域海域使用論證，避免產生單個項目用海論證可行而區域整體論證不可行的矛盾，有效避免多個項目建設后對海洋資源環境造成的累積影響。?

　　記者：今年呢，這方面國家海洋局將會采取什么措施？這是沿海各地很關注的。?

　　孫志輝：2007年，我們在繼續加強區域建設用海管理的基礎上，將啟動全國圍填海規劃工作：一是以圍填海歷史與現狀的調查分析、海域資源環境的綜合評估為基礎，確定我國沿海的禁止圍填區、限制圍填區、適度圍填區，優化圍填海空間布局；二是通過對現有土地供應狀況、圍填海需求和社會經濟發展水平的分析預測，確定國家圍填海總量控制方案，調控圍填海規模和節奏，對過熱、過快的圍填海需求要進行限制和引導。考慮到渤海是我國的內海，水交換能力較差，生態環境脆弱，近期大型填海項目的集中上馬，將對渤海的海洋環境產生巨大的沖擊，2007年將首先啟動和完成環渤海地區圍填海規劃和政策制定工作。(原載：經濟日報)

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