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支持起訴、督促起訴:實踐呼喚完善立法

來源: 律霸小編整理 · 2021-01-23 · 7350人看過

 近年來,支持起訴、督促起訴作為實踐探索的新方式,取得了良好的法律效果和社會效果,被形象地稱做民行檢察工作新“亮點”。讓這兩項“亮點”從檢察工作機制上升為具有普適性的法律制度,已成為越來越多人的共識。

  ■緣起:公益訴訟制度缺失下的實踐創(chuàng)新

  支持起訴、督促起訴的推行,源于我國特殊的社會現(xiàn)實和法律因素。上世紀末,隨著我國經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷,國有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴以及弱勢群體利益受損而無力維權(quán)等現(xiàn)象日益突出。面對以上狀況,一些檢察院嘗試以法律監(jiān)督機關(guān)的名義,代表國家直接向法院提起民事公益訴訟。1997年河南省方城縣檢察院為避免國有資產(chǎn)流失,辦理了全國第一起公益訴訟案件。此后,許多地方檢察機關(guān)民行檢察部門在公益訴訟方面做了大量工作。但由于民事訴訟法對公益訴訟沒有明確規(guī)定,檢察機關(guān)“不是民事訴訟的起訴主體”,各界對其爭議較大,2004年以后這一做法被暫時停止。基于迫切的現(xiàn)實需要,一些檢察院調(diào)整工作程序,不再直接提起公益訴訟,而是根據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定,以支持起訴的方式堅持公益訴訟活動;還有一些檢察院則從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā),開始探索一種新的監(jiān)督方式———督促起訴:發(fā)現(xiàn)對負有國家或社會公益監(jiān)管職責的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責時,檢察機關(guān)會督促其及時提起民事訴訟,追回國有資產(chǎn)。

  對檢察機關(guān)在司法實踐中運用的這兩種方式,中國政法大學教授、博士生導(dǎo)師肖建華分析認為,它們的不同之處在于:第一,針對的案件性質(zhì)和范圍不同。督促起訴的范圍一般只適用于國有資產(chǎn)流失等涉及國家利益和社會公益的案件;而支持起訴的內(nèi)容則十分廣泛,包括支持人身、財產(chǎn)權(quán)益受侵害的弱勢群體起訴等。第二,方式不同。支持起訴往往只是對受損害者給予道義上的支持以及法律和物質(zhì)上的幫助,鼓勵受害人以自己的名義向法院起訴,行使訴權(quán)。但是,受害人是否起訴,則仍然要尊重受害人的意愿。而督促起訴,則是向有關(guān)部門發(fā)出的起訴督促,有關(guān)部門不得拒絕,這是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一種表現(xiàn)形式。第三,法律依據(jù)不同。支持起訴是民事訴訟法規(guī)定的一項原則,而督促起訴則是檢察機關(guān)根據(jù)人民檢察院組織法所賦予的法律監(jiān)督職能和社會實際情況的需要所進行的一種制度探索,民事訴訟法尚未加以規(guī)定。它體現(xiàn)了國家權(quán)力相互制約的司法改革理念。第四,效力不同。在支持起訴中,被支持起訴者可以起訴,也可以不起訴;而在督促起訴中,事涉國家利益或社會公益,被督促人必須接受檢察機關(guān)的監(jiān)督。如果無正當理由,有關(guān)部門故意拒不提起或拖延,若給國家造成損害或者帶來較為惡劣的社會后果,檢察機關(guān)將提請有關(guān)部門給予黨紀或政紀處分,構(gòu)成玩忽職守罪的,追究其刑事責任。盡管如此,肖建華說:“二者的理論基礎(chǔ)相同,都是國家干預(yù)民事法律關(guān)系的表現(xiàn),體現(xiàn)了依靠社會力量維護國家法制的思想;兩者的目標一致,都是為了矯治民事違法行為,伸張公平正義,維護社會和諧穩(wěn)定。”

  ■現(xiàn)狀:維護公益、保障民生的有力監(jiān)督方式

  各地實踐表明,支持起訴、督促起訴正日益成為檢察機關(guān)履行民行檢察職能的有力方式,在維護國家利益和社會公益、保障和改善民生方面發(fā)揮了巨大作用。據(jù)統(tǒng)計,2003年至2006年,全國檢察機關(guān)辦理支持起訴案件15742件。根據(jù)最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長文先保介紹,僅2008年一年,檢察機關(guān)辦理支持起訴和督促起訴的案件就達4588件。以地方為例,重慶市檢察機關(guān)從2005年至今共辦理支持起訴案件1918件,勝訴1568件。其中涉及維護農(nóng)民工合法權(quán)益的案件約占95%,為農(nóng)民工等困難群眾挽回經(jīng)濟損失600萬余元。浙江省檢察機關(guān)自2004年實行督促起訴制度以來,辦理督促起訴案件1500余件,已為國家挽回國有資產(chǎn)共計約17億元,其中60%至70%出現(xiàn)在土地出讓領(lǐng)域。 #p#分頁標題#e#

  中共中央黨校教授、博士生導(dǎo)師卓澤淵對上述數(shù)據(jù)反映出的法律價值進行了總結(jié)。他認為,第一,檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴體現(xiàn)了檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵。憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán),即要求檢察機關(guān)依法運用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行監(jiān)察督促。而大量法律實施是通過訴訟得以實現(xiàn),支持起訴、督促起訴使得因某些特殊原因不能進入訴訟的當事人進入訴訟,獲得法律救濟。從這個層面而言,兩者拓展了檢察機關(guān)在民行訴訟領(lǐng)域的職能范圍,豐富了民行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵。第二,體現(xiàn)了檢察機關(guān)保障合法權(quán)利尤其是公共利益的外在需要。對權(quán)利和合法利益的保障始終是司法的重要追求,檢察機關(guān)具有代表國家維護公共利益的身份,較一般組織具有人、財、物和法律素養(yǎng)上的優(yōu)勢,這就要求檢察機關(guān)在維護公共利益不受非法侵害上有所作為。從這個層面而言,支持起訴、督促起訴這兩種方式能夠更好地保障公共利益和弱勢群體利益,從而實現(xiàn)司法公正。對于“檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴的實踐,更多意義上是為了試點而試點”的質(zhì)疑,卓澤淵認為恰恰相反,“它們進一步健全和完善了法制,長遠而言有助于推進法治化進程。”

  ■質(zhì)疑:僅僅是靈活運用法律的權(quán)宜之策?

  由于檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴是在民事公訴制度缺失下的法律原則的適用和制度創(chuàng)新,有一種觀點認為,支持起訴、督促起訴只是權(quán)宜之策,一旦日后建立起公益訴訟制度,檢察機關(guān)可以提起民事訴訟后,支持起訴和督促起訴將失去其生命力。對此觀點,肖建華教授并不贊同。首先,國家權(quán)力之間相互制約的司法探索將不斷深入,監(jiān)督的方式應(yīng)當多樣化。即使檢察機關(guān)被賦予提起公益訴訟的權(quán)力,也只是增加國家監(jiān)督的方式,并不因此排斥其他類型的監(jiān)督手段。在檢察機關(guān)支持起訴和提起公益訴訟兩種監(jiān)督形式中,檢察機關(guān)的訴訟地位、糾紛當事人訴訟權(quán)利和訴訟后果等都不盡相同。其次,檢察機關(guān)提起公益訴訟,是將來法律應(yīng)當賦予檢察機關(guān)對民事法律關(guān)系進行監(jiān)督的手段,是一種備用的措施。即使出現(xiàn)了檢察機關(guān)應(yīng)當提起民事訴訟的情形,檢察機關(guān)也可以向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議書或督促起訴通知書,在有關(guān)部門拒不起訴后,由檢察機關(guān)提起民事訴訟。在國外公益訴訟的實踐中,也常常規(guī)定必須經(jīng)過行政部門前置處理程序,以促進糾紛的盡快解決和維護行政機關(guān)的權(quán)威。所以,督促起訴與公益訴訟相互配合,對于促進權(quán)力制約機制的完善有著十分重要的意義。這也符合中國的國情。

  浙江省檢察院民行檢察處處長、武漢大學法學博士傅國云認為,從制度設(shè)計看,檢察機關(guān)督促有關(guān)監(jiān)管部門依法履行職責的程序是民事公訴的前置程序,如果監(jiān)管部門已履行職責,實現(xiàn)了公力救濟的目的,整個監(jiān)督程序終結(jié)。這種前置程序的意義主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是有利于充分發(fā)揮監(jiān)管部門的自主性和能動性。有關(guān)國家利益、社會公益的監(jiān)管部門精通相關(guān)的專業(yè)、技術(shù)、政策,能有效地應(yīng)對瞬息萬變的事務(wù)管理需要,這是司法機關(guān)無法替代的。檢察機關(guān)通過建議督促有關(guān)監(jiān)管部門履行職責,體現(xiàn)為一種協(xié)作性的監(jiān)督;監(jiān)管部門對具體履行情況享有較大的裁量權(quán),體現(xiàn)為相當?shù)淖灾餍院湍軇有裕且环N積極的法律救濟行為。二是有利于節(jié)省訴訟成本,提高監(jiān)管效率。一旦提起民事公訴,檢察機關(guān)勢必為訴辯、舉證、質(zhì)證投入大量的成本和資源,這些資源的耗費最終會外化為社會成本,從而增加社會的負擔。因此,督促起訴程序在監(jiān)督公共權(quán)力、維護國家利益方面可以實現(xiàn)成本最小化、效益最大化,實為公力救濟的上策。

  ■求解:各地經(jīng)驗已為立法提供條件

  為了使支持起訴、督促起訴工作逐步深入、更加規(guī)范,各地檢察機關(guān)積極展開調(diào)查研究,加強與法院、監(jiān)管部門的溝通聯(lián)系,并對支持起訴、督促起訴的操作程序制定了相關(guān)規(guī)定。如重慶市人民檢察院第一分院與重慶市第一中級人民法院通過協(xié)調(diào),形成了兩院《關(guān)于貫徹適用<中華人民共和國民事訴訟法>第十五條的座談會紀要》,就支持起訴的原則、范圍、條件、證據(jù)出示以及其他相關(guān)操作程序等作出了明確規(guī)定。對支持起訴者的訴訟地位和權(quán)利義務(wù)問題,該紀要指出,檢察機關(guān)在支持起訴案件中是“支持起訴人”而不是當事人。檢察機關(guān)不具有當事人的訴訟權(quán)利和義務(wù),支持起訴不影響當事人在訴訟中依法行使處分權(quán)。浙江省檢察院出臺了《關(guān)于浙江省檢察機關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定》,明確了民事督促起訴工作的重點是保護國有資產(chǎn),指出在國有土地等自然資源出讓開發(fā)過程中、公共工程招標發(fā)包過程中、國有企業(yè)改制過程中、國有資產(chǎn)拍賣變賣過程中等7種情形下,若國家或社會公共利益受到損害,檢察機關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位向人民法院提起民事訴訟。該規(guī)定同時對民事督促起訴案件的受理、立案、審查、提起和撤回起訴的程序等一一作了規(guī)范。浙江省檢察院還與浙江省國資委簽訂了《關(guān)于積極運用檢察民事督促起訴保護國有資產(chǎn)的意見》,就建立運用檢察民事督促起訴保護國有資產(chǎn)的協(xié)作機制作出具體規(guī)定。 #p#分頁標題#e#

  對于這些司法實踐,相當多的實務(wù)工作者呼吁:“有必要及時總結(jié),將其確立為民事訴訟法具體程序制度,以便法制完整統(tǒng)一,操作科學規(guī)范。”而在南京大學法學院副教授吳英姿看來,在立法上規(guī)定檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴的原則與限度,設(shè)立配套的程序保障機制,將有利于約束檢察機關(guān)行使權(quán)力,并盡可能地減弱檢察機關(guān)介入民事訴訟帶來的負面影響。

  ★名詞解釋:

  支持起訴:民事訴訟法第十五條規(guī)定,“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”據(jù)此,當社會公益、社會弱勢群體或個人的合法權(quán)益遭受重大侵害且當訴權(quán)的訴訟主體因缺乏訴訟能力等原因未提起訴訟時,檢察機關(guān)支持有訴權(quán)的訴訟主體提起訴訟。

  督促起訴:針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益,監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責,且案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的,檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份,督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責及時提起民事訴訟,保護國家和社會公共利益。

  ■委員聲音督促起訴:支持起訴的新形式

  《民事訴訟法》第十五條規(guī)定,“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”,這就是我國民事訴訟法所確立的著名的支持起訴原則。根據(jù)這條原則,凡是可以起訴的、但是由于種種原因而未實際起訴的案件,社會上的某些機關(guān)、團體以及企事業(yè)單位等等,均可以以支持起訴者的身份,排除訴權(quán)享有者在行使訴權(quán)道路上的各種阻礙性因素,將該納入訴訟軌道加以解決的案件,最大限度地納入訴訟領(lǐng)域,由此發(fā)揮訴訟所獨具的排解紛爭和沖突,保護為立法所認可的各種合法權(quán)益,并由此形成各種前瞻性和引導(dǎo)性的司法政策和司法依據(jù)等功能。可見,該原則的立足基礎(chǔ)乃在于訴權(quán)和私權(quán)的社會化與整體性特征。

  該原則所確立的支持起訴的基本原則并沒有提到行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān),但是“機關(guān)”二字實際上也在寬泛的意義上包含了檢察機關(guān)在內(nèi),因此,檢察機關(guān)可以成為支持起訴的主體,應(yīng)當被認為是有法律依據(jù)的。

  然而,檢察機關(guān)的支持起訴具有與其他主體實施相同行為的不同的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在:

  特殊性之一:檢察機關(guān)的支持起訴,在效果上具有復(fù)合性。一方面,檢察機關(guān)通過支持起訴,能夠確保訴權(quán)恰當而充分地行使,另一方面,檢察機關(guān)的支持起訴往往是其行使憲法所確立的法律監(jiān)督權(quán)的必要延伸和自然后果。前者體現(xiàn)了支持起訴的一般性或共通性,后者則體現(xiàn)了檢察機關(guān)支持起訴的特殊性。

  特殊性之二:檢察機關(guān)的支持起訴及其實際效果,可以成為其先前一般性監(jiān)督行為的處置依據(jù),同時也可以成為后續(xù)訴訟監(jiān)督行為的啟動依據(jù)。對于有關(guān)機關(guān)或團體、單位該起訴而未起訴,在檢察機關(guān)督促起訴后其懈怠行使訴權(quán)的狀態(tài)若依然故我,檢察機關(guān)則可以發(fā)動職務(wù)犯罪偵查權(quán)等其他監(jiān)督手段,確保訴權(quán)得以有效行使。不僅如此,如果督促起訴未果,檢察機關(guān)還應(yīng)有直接提起民事公訴的非常權(quán)力。

  當然,檢察機關(guān)的督促起訴也應(yīng)保持適度、謙抑原則,有必要通過立法修訂和制度性建設(shè),將這種督促起訴的權(quán)限保持在必要的限度和范圍內(nèi)。從督促起訴的范圍上說,應(yīng)將可督促起訴的案件類型主要地限定在國有資產(chǎn)流失等涉及國家利益的案件以及涉及諸如環(huán)境污染等公益性案件的范圍內(nèi)。與此同時,也要始終地、充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用,避免督促起訴的壓迫性傾向,更不能由此取代當事人的訴權(quán)地位,不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨立行使。

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