2月1日，《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》(以下簡稱《條例》)開始實施。

　　這部《條例》不僅是鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)，也是全國新獲立法權(quán)城市出臺的首個地方性法規(guī)。對此，中國社科院法學(xué)所教授李忠評價稱“在我國法治史上是可以記下一筆的”。

　　值得注意的是，從正式獲得地方立法權(quán)，到出臺首部地方性法規(guī)并獲省人大常委會通過，鎮(zhèn)江僅用了四個月。效率之高，在以往并不多見。

　　獲立法權(quán)之后實現(xiàn)六個第一

　　2015年3月15日，被譽為“法中之法”的立法法頒布15年來首次大修。此次修改的一大亮點就是權(quán)力下放，全國284個設(shè)區(qū)的市，全部被賦予地方立法權(quán)，鎮(zhèn)江便是其中之一。

　　讓地方在立法層面獲得更大空間，是我國推進法治政府建設(shè)進程中的一大進步。但是，如何確保這項權(quán)力地方接得住、接得穩(wěn)?怎樣避免地方立法過多過濫?這些也是實實在在的問題。

　　對于這些擔(dān)心，在接受《法制日報》記者采訪時，鎮(zhèn)江市市委書記、市人大常委會主任夏錦文直言：確有必要，不容忽視。“畢竟，此前沒有先例和經(jīng)驗可循，如果承接立法權(quán)的思想準(zhǔn)備、理論準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、專業(yè)知識準(zhǔn)備不夠充分和扎實，立出來的法，質(zhì)量難以保證。”

　　事實上，也正是幾乎在立法法修改通過的同期，夏錦文實現(xiàn)了其學(xué)者型官員的職業(yè)轉(zhuǎn)型——從揚州大學(xué)黨委書記變身為鎮(zhèn)江市市委書記。2015年4月2日，是他走馬上任的第一天。

　　于是，夏錦文履職后的第一件事，就是組織鎮(zhèn)江市委中心組全面學(xué)習(xí)立法法。為此，他專門請來全國人大法律委員會主任委員喬曉陽親自授課。而作為江蘇省本屆人大常委會立法專家咨詢組組長，夏錦文本人也多次到市人大調(diào)研指導(dǎo)、謀劃推進。

　　與此同時，鎮(zhèn)江市人大常委會先后組織赴無錫、徐州、南京、蘇州、重慶等省內(nèi)外有立法權(quán)的地區(qū)進行調(diào)研學(xué)習(xí)，并在制度保障方面率先出臺《鎮(zhèn)江市制定地方性法規(guī)工作制度》等15項制度，以提升鎮(zhèn)江的立法能力和素質(zhì)，確保各項立法工作都嚴(yán)格在規(guī)范化制度化的軌道上運行。

　　記者了解到，在江蘇省同期獲得地方立法權(quán)的6個城市中，鎮(zhèn)江創(chuàng)下多個“第一”：第一家向省人大常委會提出授權(quán)申請，第一家選舉產(chǎn)生市人大法制委，第一家經(jīng)省編辦批準(zhǔn)成立市人大常委會法工委，第一家啟動立法計劃專項調(diào)研，第一家成立立法專家咨詢組，第一家召開立法工作啟動大會……

　　功夫不負(fù)有心人。在江蘇省人大的立法評估中，鎮(zhèn)江的綜合評價位列各地市之首，得到省人大常委會的一致認(rèn)可和充分肯定。

　　環(huán)境呼聲高漲充分暢通民意

　　俗話說：萬事開頭難。在前期準(zhǔn)備工作就緒后，首部立法立什么?這是需要慎重考慮的問題。

　　首先要符合法律規(guī)定，按照新立法法規(guī)定，設(shè)區(qū)市被賦予的立法權(quán)限定三個方面：城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護;其次要結(jié)合鎮(zhèn)江實際。

　　“而我們考慮更多的是，318萬鎮(zhèn)江百姓最關(guān)心什么?”夏錦文說，對鎮(zhèn)江人來說，城市最珍貴的財富，就是3000多年的人文長卷、山水相融的生態(tài)畫卷。

　　這其中，“天下第一江山”“城市山林”之美譽，“白娘子水漫金山”“甘露寺劉備招親”等傳說，可謂世人皆知。而金山、焦山、北固山和南山，不但承載著最核心、最寶貴的歷史文化資源，也代表了這座千年古城“城在山中、山在城中”的獨特風(fēng)貌。

　　然而，一個不容忽視的現(xiàn)實是，近年來，破壞景區(qū)資源、毀壞設(shè)施、違章搭建、違規(guī)開發(fā)等現(xiàn)象時有發(fā)生，景區(qū)駐留單位、居民與生態(tài)保護之間矛盾日益凸顯，依法保護的呼聲越來越高。

　　事實上，鎮(zhèn)江市人大制定首部法規(guī)的指導(dǎo)思想也正是“民主立法、開門立法”。據(jù)鎮(zhèn)江市人大常委會法工委副主任吳圣濤介紹，為充分體現(xiàn)這一指導(dǎo)思想，鎮(zhèn)江市人大在網(wǎng)絡(luò)上征集民意，累計有15萬人次參與，最初的意見建議達(dá)1200多條。在經(jīng)過反復(fù)梳理后，才最終將首部法規(guī)鎖定在這部《條例》上。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　“可以說，首部法規(guī)是由市人大、法律專家和廣大熱心市民共同完成的。”吳圣濤坦言，沒有市民廣泛的參與和支持，這么短時間內(nèi)完成法規(guī)是不可能的。

　　2015年12月4日，江蘇省第十二屆人大常委會批準(zhǔn)了鎮(zhèn)江市這部《條例》。

　　明確“視線走廊”對建筑限高

　　這部同時兼顧了城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護的《條例》，有哪些值得關(guān)注的制度創(chuàng)新?又在哪些方面體現(xiàn)了地方立法特色?

　　夏錦文告訴記者，這部《條例》首次明確了風(fēng)景區(qū)“視線走廊”等空間保護的問題，明確在風(fēng)景區(qū)和外圍保護地帶內(nèi)，不得建設(shè)破壞視線走廊和景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，同時明確了建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的布局、高度、體量、造型、色彩等應(yīng)當(dāng)與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)，并將“高度”作為審核要求。

　　《條例》還突出風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要求，明確實施三個“禁止”：全面禁止在景區(qū)內(nèi)開山采石、開礦開荒、毀林取土、修墳立碑等破壞活動;全面禁止修建儲存爆炸性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施;全面禁止捕獵野生動物、擅自捕撈水生動植物以及在禁止區(qū)域內(nèi)攜犬、垂釣、游泳等行為。

　　據(jù)悉，目前鎮(zhèn)江正在制定工礦企業(yè)、村莊等搬遷、改造計劃，在核心景區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)賓館、招待所、度假村以及與風(fēng)景名勝資源保護無關(guān)的其他建筑物。已建的建筑物，要逐步遷出。

　　“《條例》禁止性條款列舉較為詳細(xì)，體現(xiàn)了地方立法的特色，更重要的是通過法定授權(quán)，加大執(zhí)法力度，保護景區(qū)環(huán)境。”夏錦文說。

　　值得一提的是，《條例》還較好地結(jié)合新環(huán)保法要求，引入生態(tài)補償機制。《條例》規(guī)定，“市人民政府應(yīng)當(dāng)建立三山南山風(fēng)景區(qū)生態(tài)補償機制，設(shè)立生態(tài)補償資金，對為保護風(fēng)景名勝資源受到限制開發(fā)的地區(qū)給予補償”。

　　法律的制定，歸根結(jié)底，是為了讓人們更好地生活。夏錦文說，為了給鎮(zhèn)江市民和子孫后代留一片青山綠水，制定一部符合鎮(zhèn)江風(fēng)景名勝區(qū)實際情況、便于操作的地方性法規(guī)十分必要，這是《條例》制定的初衷，也是必然的選擇。