上訴人曾祥聰不服洞口縣人民法院（2006）洞行初字第9號行政判決，提起上訴一案


邵陽市中級人民法院
行政判決書
（2007）邵中行終字第8號
上訴人（原審原告）曾祥聰，男，1918年4月10日生，漢族，洞口縣人，城鎮居民，住(略)。
????委托代理人（特別授權）曾令甲，男，1940年9月29日生，漢族，洞口縣人，退休干部，住址同上，系上訴人曾祥聰之子。
????被上訴人（原審被告）洞口縣人民政府，地址在洞口縣洞口鎮桔城路。
????法定代表人黎仁寅，該縣縣長。
????委托代理人（特別授權）周玉英，男，1974年8月8日生，漢族，洞口縣人，洞口縣人民政府法制辦干部。
????上訴人曾祥聰不服洞口縣人民法院（2006）洞行初字第9號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2007年3月13日公開開庭審理了本案，上訴人的委托代理人曾令甲、被上訴人的委托代理人周玉英到庭參加訴訟，本案現已審理終結。
????原審查明，曾祥聰于1964年春召集曾令長、曾祥洋、曾祥華、曾慶智、曾凡盧、曾凡和自籌資金3200元，以大水人民公社的名義創辦了大水人民公社聯合皮線廠（以下簡稱皮線廠），1984年皮線廠解散，廠房及所占用的土地一直被閑置，1992年大水鄉人民政府將該廠房拆除，在原廠址上修建了農貿市場。自2001年開始，竹市鎮又陸續將其余的皮線廠閑置地轉讓給其他單位和個人。2004年，曾祥聰等人以書面形式向洞口縣國土資源局提出申請，要求確認原皮線廠的土地使用權歸曾祥聰等七人，洞口縣人民政府于2006年11月22日作出洞政決［2006］7號土地權屬爭議不予受理決定書。
????原審認為，曾祥聰參與創建的皮線廠應認定為當時的大水公社所辦，屬鄉鎮集體企業。廠房用地原屬大水公社雙井大隊雙井生產隊集體所有，曾祥聰個人從未使用過該宗土地，其所舉的證據中，也沒有一份證據能夠證明其個人擁有該宗土地的使用權。因此，曾祥聰與爭議地無法律上的利害關系，洞口縣人民政府所作的土地權屬爭議不予受理決定書符合法律規定，并非行政不作為。原審遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，判決維持洞口縣人民政府2006年11月22日作出的洞政決［2006］7號洞口縣人民政府土地權屬爭議不予受理決定書，駁回曾祥聰的其它訴訟請求。
????曾祥聰不服，向本院提起上訴稱，原審認定上訴人為主創辦的皮線廠屬公有企業不當，該廠應屬包括上訴人在內的7個創辦人私人所有。上訴人與皮線廠所占用的土地有利害關系，可以主張土地使用權，被上訴人對上訴人的確權申請決定不予受理不當，是一種不作為行為。原審判決維持該決定錯誤，請求二審撤銷一審判決，撤銷洞口縣人民政府作出的洞政決［2006］7號土地權屬爭議不予受理決定書。
????二審經開庭審理，查明以下案件事實：1964年春，本為城鎮居民的曾祥聰居住在老家洞口縣大水公社雙井大隊新莊生產隊。為創辦皮線廠，曾祥聰召集曾令長、曾祥洋、曾祥華、曾慶智、曾凡盧、曾凡和籌集了資金3200元。鑒于當時的政策不允許私人辦廠，上訴人便與大水公社革委會聯系，要求以大水人民公社的名義創辦皮線廠。大水公社革委會經研究同意后，安排公社干部徐善宜召集集資辦廠的七人及其所在的雙井大隊、大塘大隊、雙江生產隊、牛屎塘生產隊、朱家生產隊、新莊生產隊的負責人召開會議，決定將該廠冠名為大水人民公社聯合皮線廠，由曾祥聰任廠長，并確定了該廠的紅利分配方案：一、皮線廠工作人員的伙食費和醫藥費列入成本核算；二、所有利潤按比例分配，大水公社占30%，四個生產隊占60%，兩個大隊合占5%，集資辦廠的七人占5%；三、皮線廠的所有工作人員按同等勞動力參加各自所在的生產隊的分配。皮線廠起初租用大水公社大水大隊一社員家的牛欄屋進行生產。1968年8月，經大水公社出面協調，皮線廠出資50元作為補償款占用雙井生產隊的荒山、荒土2.07畝修建了廠房及生活用房，并于1969年正式搬入新的廠房生產。1979年，大水人民公社創辦一榨油廠，公社將皮線廠的廚房安排作為榨油廠的廠房。1980年，大水公社將皮線廠的所有廠房安排給榨油廠，而將皮線廠搬入新創辦的皮革廠。1980年底，皮線廠從皮革廠搬出，在大水街租賃民房生產，直至1984年皮線廠解散。1985年，大水鄉人民政府（大水人民公社后改稱大水鄉人民政府）給曾祥聰等職員每人發了150元的安置補償費。1982年底，榨油廠倒閉，皮線廠的廠房及所占用的土地一直被閑置。1992年，大水鄉人民政府將皮線廠廠房拆除，占用部分土地修建了農貿市場。1994年，雙井村的4個村民小組與大水鄉企業辦就皮線廠原占用的部分土地發生了權屬爭議，經人民法院調處達成了協議，確定了雙方爭議的土地使用權歸大水鄉企業辦。1995年撤區并鄉建鎮，大水鄉并入竹市鎮管轄。2001年后，竹市鎮又陸續將原皮線廠的剩余閑置地轉讓給其他單位和個人。2004年，曾祥聰等7個原始籌資辦廠人向洞口縣國土資源局提出《土地權屬爭議調查處理申請》，以皮線廠屬于七個籌資人所有為由，要求政府對皮線廠的用地作出確權處理。洞口縣國土資源局經審查認為，曾祥聰等7人以個人名義主張原大水皮線廠的土地使用權，缺乏事實依據和法律依據，遂擬定不予受理意見報洞口縣人民政府，洞口縣人民政府根據國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第十九條、第十三條的規定，于2006年11月22日作出洞政決［2006］7號土地權屬爭議不予受理決定書。
????證明以上案件事實的主要證據有：
????一、上訴人提供的如下證據：
????1、曾祥聰本人的陳述，說明了當時國家不允許個人開辦家庭作坊，辦廠所需員工必須經過生產隊同意派出勞動力的事實以及自己籌資以公家名義辦廠的原因及經過。
????2、征地協議、購磚合同、修廠合同，證明了皮線廠是上訴人曾祥聰等七人籌資、以公家名義創辦的事實以及廠房用地的由來。
????3、證人曾祥洋、楊守桃、許森林、嚴成生、許弟伍、曾紀才、伍漢榮、曾目雄、曾令順、鄧愛明、唐積昭、肖坤和、許名南等人的證言，證明了皮線廠是由曾祥聰等七人集資籌辦，利潤分配是大水人民公社占30%，雙井大隊、大塘大隊合占5%，雙江生產隊、牛屎塘生產隊、朱家生產隊、新莊生產隊合占60%，七個創辦人共占5%這一事實。
????4、證人許弟坤、徐和成、曾維廣、曾維杰的證言，證明了爭議地從未辦過土地使用權證。
????5、證人賀家喜的證言，證明了大水鄉人民政府于1992年拆除皮線廠廠房的事實。
????6、證人許孝煌、楊為根、許小方的證言，證明了大水鄉人民政府在爭議地修建農貿市場的事實。
????二、被上訴人提供的如下證據：
????1、上訴人等7人要求確權的報告，證明上訴人等7人以個人名義提出土地確權申請的事實。
????2、皮線廠占地協議、建廠合同、購磚合同，證明了皮線廠占地修建經過。
????3、竹市鎮企業辦的證明及證人劉月秋的證言，證明了1980年大水人民公社安排皮線廠在皮革廠內生產的事實。
????4、證人唐積昭、肖坤和的證言，證明了皮線廠倒閉后，大水鄉人民政府于1985年發給了包括上訴人在內的職員每人150元安置補償費這一事實。
????5、1994年《邵陽市中級人民法院的訴外調解協議書》一份，證明了原大水鄉企業辦與大水鄉雙井村四個村民小組為廠房所占用的部分土地發生過權屬爭議，并達成了確認爭議地的使用權歸大水鄉企業辦的協議。
????被上訴人還向法院提交了以下法規依據：
????1、國土資源部2003年1月3日頒發的《土地權屬爭議調查處理辦法》
????第十條 申請調查處理土地權屬爭議的，應當符合下列條件：一、申請人與爭議的土地有直接利害關系；二、有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據。
????第十三條 對申請人提出的土地權屬爭議調查處理的申請，國土資源行政主管部門應當依照本辦法第十條的規定進行審查，并在收到申請書之日起7個工作日內提出是否受理的意見。......認為不應當受理的，應當及時擬定不予受理建議書，報同級人民政府作出不予受理決定。
????2、1962年9月27日中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農村人民公社工作條例》（修正草案），說明當時國家的政策只允許社辦企業，創辦私有企業缺乏合法依據。
????本案雙方當事人對皮線廠用地的歷史來源及后期處置的經過均無異議。雙方爭議的焦點是：上訴人能否以個人名義就本案爭議地主張使用權？被上訴人對上訴人的土地確權申請作出不予受理決定是否符合法律規定？
????本院認為，上訴人與本案爭議地無法律上的利害關系，不能以個人名義就爭議地主張使用權，被上訴人作出的不予受理決定符合法律規定。理由如下：
????第一，皮線廠自創建之日起即為公有制企業。上訴人曾祥聰本人的陳述及其所提供的證據，均說明了上訴人以公家名義辦廠的原因是我國當時私有企業缺乏政策依據和生存環境。雖然辦廠資金是上訴人為主的7人籌集，但必須要公社批準，生產隊同意派出勞動力，且投資人均應將分得的紅利投入其所在生產隊計算工分參與分配，才有可能辦廠，離開“公有”則無以建廠。公家分紅比例達95％、7個投資人分紅合計僅占5％的事實，足以說明企業的公有性質。因此，該廠自成立之日即屬公有性質。上訴人撇開當時的政策與環境因素，簡單以誰投資、誰所有的邏輯主張該廠屬私有企業，顯然違背歷史事實。
????第二，皮線廠自始至終由政府管理、處置。該廠在修建廠房、騰讓廠房、利潤分配等方面都是由當時的大水人民公社管理和決策。 1984年皮線廠解散后，大水鄉政府發給了上訴人等職員每人150元的安置補償費。1992年大水鄉人民政府將皮線廠廠房拆除，并在原廠址上修建了農貿市場，2001年竹市鎮人民政府又對皮線廠的其余閑置地進行了處置。可見，皮線廠的權利、義務承受人自始至終是當地政府，而非上訴人等個人。
????第三，上訴人自認自己不享有皮線廠的所有權和處分權。皮線廠籌建之初，上訴人鑒于私人不能辦廠的政策原因而以公家名義創辦，之后一直聽從政府對該廠的管理和安排。皮線廠倒閉后，上訴人與其他員工同等領取了政府發給的150安置補償費，對政府后期的拆除廠房、處置土地的行為也從未提出異議。這也說明上訴人一向尊重歷史事實，自認自己不享有皮線廠的所有權和處分權。
????第四、上訴人與爭議地無法律上的利害關系。上訴人從來不是爭議地的實際使用權人。皮線廠創建之前，爭議地屬集體土地，上訴人因屬城鎮居民而不享有使用權。皮線廠創建之后，政府批準在集體土地上修建廠房，使公有制性質的皮線廠而非上訴人等個人取得了爭議地的使用權。皮線廠解散及廠房被拆除后，在政府重新開發爭議地之前，上訴人也沒有使用或管理過這些廠房和土地。根據《中華人民共和國土地管理法》第十三條的規定，我國的土地權屬實行登記制度，上訴人從未取得爭議地的土地使用權證，不是爭議地法律意義上的使用權人。
????第五、被上訴人對上訴人所作的不予受理決定適用法律正確，程序合法。國土資源部2003年1月3日頒布的《土地權屬爭議調查處理辦法》第十條規定了申請人提出土地確權申請的條件，第十三條規定了國土資源部門及政府對于不符合條件的確權申請的處理方式和程序。本案上訴人與爭議地無法律上的利害關系，其向洞口縣國土資源局提出的確權申請缺乏事實根據，不符合申請條件。洞口縣國土資源局經審查，擬定不予受理建議并報告洞口縣人民政府，洞口縣人民政府依照上述規定對上訴人作出洞政決［2006］7號土地權屬爭議不予受理決定并無不當，并非上訴人所稱的行政不作為。
????綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，處理恰當。上訴人的上訴理由不成立，對其上訴請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：
????駁回上訴，維持原判。
????本案二審訴訟費600元，由上訴人曾祥聰負擔。
????本判決為終審判決。
????
審　判　長　肖　竹　梅
???? 審　判　員　吳　躍　輝
???? 審　判　員　尹　東　初
???? 二○○七年三月十三日
???? 書　記　員　李　　　
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