山東省東營市中級人民法院

行政判決書

　　（2004）東行初字第10號

　　原告利津縣利津鎮西坡莊村村民委員會。

　　法定代表人馬興華，主任。

　　委托代理人苑國強，男，1967年1月28日生，漢族，東營市東營清源法律服務所法律工作者。

　　委托代理人馬書厚，男，1955年9月4日生，漢族，利津縣利津鎮西坡莊村村民委員會村民，住該村。

　　被告利津縣人民政府，住所地，利津縣城利一路。

　　法定代表人聶建軍，縣長。

　　委托代理人岳明良，男，1963年5月11日生，漢族，利津縣國土資源局副局長。

　　委托代理人王希國，山東誠正勤律師事務所律師。

　　第三人利津縣明集鄉東堤一村村民委員會。

　　法定代表人周玉國，主任。

　　委托代理人李仕娥，女，1949年12月19日生，漢族，利津縣明集鄉東堤一村黨支部書記，住該村。

　　委托代理人李振才，山東黃河律師事務所東營分所律師。

　　原告利津縣利津鎮西坡莊村村民委員會（簡稱“西坡莊村委”）訴被告利津縣人民政府、第三人利津縣明集鄉東堤一村村民委員會（簡稱“東堤一村委”）土地行政確認一案，本院受理后依法組成合議庭，于2004年6月3日、6月8日公開開庭審理了本案，原告西坡莊村委委托代理人苑國強、馬書厚，被告利津縣人民政府委托代理人岳明良、王希國，第三人東堤一村委委托代理人李仕娥、李振才到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　利津縣人民政府于2004年1月16日作出利政土決字（2004）第1號《關于利津鎮西坡村與明集鄉東堤一村土地權屬爭議的處理決定》（簡稱《處理決定》），該決定認定事實：1、爭議地現狀：經核實，爭議地位于馬新河（當地群眾稱之為大趙河）以東、利津鎮開發方總排灌溝以北，該地南北長東側為548米、西側為560米，北端寬為187米、南端寬為250米，其面積為181.4畝。其四至為：東鄰為坡廣溝以西的西坡村土地、西鄰為馬新河河床東沿、北為東堤二村土地、南為利津鎮開發方總排灌溝以北的西坡村土地。其現狀為耕地。其中集體土地118.4畝，國有土地63畝（因馬新河為縣級水利工程，河中心兩側各90米內的土地已于1994年確權，權屬性質為國有土地。其中，河床15米，沿臺及起土75米）。目前該爭議地由東堤一村村民耕種。2、87年土地詳查資料難以作為該爭議地的確權依據。經調查，土地詳查時，工作人員在兩鄉鎮詳查圖接邊時責任心不強，工作不細，確有失誤，影響了資料的權威性。爭議地塊在87年詳查圖上相互重疊，其中明集鄉資料沒有標明地塊權屬，利津鎮資料標明“西坡”字樣，使土地詳查資料難以作為土地權屬的確切依據。3、有關歷史圖件表明爭議地在明集鄉版圖內。從1976年《明集公社平面圖》、《王莊公社平面圖》、1994年《馬新河水利工程確權平面圖》等資料上看，該爭議地在明集鄉版圖內。4、西坡村缺乏有力證據。西坡村提供證據多為本村村民證言，且大部分證言非本人提供，不能作為判定土地權屬的證據。處理結論：本著從實際出發，尊重歷史，面對現實，有利團結，有利穩定的原則，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條之規定，決定處理如下：爭議范圍內118.4畝集體土地歸明集鄉東堤一村所有。

　　原告西坡莊村委訴稱，原告與第三人所爭議地塊位于利津縣馬新河以東，利津鎮開發區總排灌溝以北，其面積為181.4畝（國有土地63畝，集體土地118.4畝）。該爭議地塊自有史以來歸原告所有。1987年通過土地詳查再次確權歸原告所有。1985年第三人村民大蘭通過原告原書記準許在該爭議地塊種了幾畝地，之后第三人村民陸續到該地塊進行強種，進而強行占有，此后每年多次發生你種我搶的糾葛。原告于2001年春組織村民到被告處上訪，被告未給原告答復，原告于2003年到市政府上訪，被告于2004年1月16日作出利政土決字（2004）第1號確定該爭議地塊歸第三人所有的決定，被告作出的處理決定侵害原告合法權益，原告依法提起訴訟，請求人民法院依法撤銷被告作出的錯誤處理決定，確認該爭議地塊歸原告所有。

　　被告利津縣人民政府答辯稱，一、被告作出的處理決定事實清楚，證據確實充分。2001年春天，原告與第三人因該地所有權發生爭議，曾多次要求被告進行處理，并對土地進行確權。被告分別于2001年10月、2004年1月組織人員對該爭議地進行了實地勘察，組織有關人員認界，查閱原案卷資料及有關土地詳查底圖。對現場及資料進行了綜合分析，本著重證據、重事實和尊重歷史的前提，依法將本案爭議范圍內的118.4畝集體土地確權為第三人所有。確權的事實依據有：1976年《明集公社平面圖》、《王莊公社平面圖》（原告原為王莊公社，鄉鎮合并時劃為利津鎮）；1982年航空圖；1994年《馬新河水利工程確權平面圖》等。上述證據均發生在1987年以前，并且均能證實該爭議地塊在明集鄉版圖內，應屬于第三人所有。同時也證明在1987年詳查時，利津鎮詳查圖上標有西坡字樣也是錯誤的。從被告掌握的材料來看，沒有任何證據能夠證實該爭議地塊屬原告所有。二、從歷史和現實看，該爭議地塊一直由第三人耕種，并且長達20余年，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第21條的規定，也應確權給第三人所有。被告作出的處理決定事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，請求法院依法處理。

　　第三人東堤一村委答辯稱，本案爭議土地自20世紀60年代以來一直由第三人的村民耕種，權屬歸第三人所在村。1987年土地詳查時一份材料中出現了“西坡”字樣，但這種材料不是確權文件，也不能據此認定爭議地歸原告所有。這份材料與客觀事實和其他的證據材料明顯矛盾和不一致，被告對該材料的錯誤也作出了合理的解釋。第三人村民在1985年前后至今在該土地正常的耕種，原告的村民并沒有在爭議土地上耕種過。被告作出的《處理決定》經過大量調查，程序合法，認定事實準確，適用法律正確，應予維持。請求法院查明事實，依法駁回原告的訴訟請求。

　　被告利津縣人民政府在答辯期內向法庭提交以下證據：

　　1、1982年飛機航空圖。1987年的土地詳查圖是根據該航空圖繪制的。爭議地塊位于該航空圖的左上角，該航空圖中標明了各鄉鎮界線，根據標明的界線，能夠證明爭議地塊在明集鄉范圍內，故應屬第三人所有（證據來源：利津縣國土資源局）；

　　2、明集公社平面圖。該平面圖的繪制時間是1976年，該圖中爭議地塊劃到了明集鄉界線內。（證據來源：利津縣水利局。）

　　3、王莊公社平面圖。原告原屬王莊公社，現該公社已與利津鎮合并。該圖繪制于1976年，該圖中并不包括爭議地塊。（證據來源：利津縣水利局。）

　　4、馬新河宗地圖。利津縣水利局于1993年9月15日繪制，1993年馬新河土地確權時，當時簽章的是東堤一村。該宗地圖能夠證明爭議土地屬于第三人村所有。（證據來源：利津縣水利局。）

　　5、1987年繪制的土地詳查圖2張，包括原告所在的利津鎮土地詳查圖和第三人所在的明集鄉土地詳查圖。該二張圖中，爭議地塊在明集鄉和利津鎮圖上是重疊的，即由于工作人員的失誤，將本案地塊確定給了二個村。所以1987年的詳查圖是不能作為爭議地塊的確權依據的。（證據來源：利津縣國土資源局。）

　　6、聯合調查組材料。由利津縣的信訪局、土地局、司法局組成聯合調查組，對涉案地塊進行調查，最后認定該地塊屬于第三人所在村所有。（證據來源：利津縣信訪局。）

　　7、《中華人民共和國土地管理法》第十六條 .

　　8、《確定土地所有權和使用權的若干規定》。

　　原告對以上證據發表以下質證意見：

　　1982年飛機航空圖、馬新河宗地圖以及聯合調查組材料，被告在行政復議期間未提交，依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十一條的規定，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據。對明集公社和王莊公社的平面圖，認為確定土地權屬的依據應是當事人認可的確權圖及界線圖，該二平面圖不能作為依據。該平面圖沒有繪制單位，且沒有原告的簽字認可，該平面圖不符合山東省測繪條例的規定。明集公社平面圖中并未標明爭議地塊是第三人的土地，不能證明被告的主張。對1987年詳查圖中利津鎮的詳查圖原告認可，該圖中爭議地塊標有“西坡”字樣，應歸原告所有。在1987年詳查時，原告與第三人的鄉鎮邊界是清楚的，即以大趙河中心為界，以東是原告的土地，以西是明集鄉的土地。第三人在1987年的土地確權核準單上亦簽字認可。對1987年明集鄉的詳查圖不予認可，該圖有改動痕跡。對法律適用，認為《中華人民共和國土地管理法》第十六條僅是程序性規定，該《處理意見》沒有適用實體法。對《確定土地所有權和使用權的若干規定》，認為《處理意見》中并沒有引用。

　　第三人對以上證據發表以下意見：

　　1982年飛機航空圖和明集、王莊公社平面圖完全可以證實本案爭議土地屬于第三人所有，二平面圖制作時，雙方沒有爭議，明集公社的平面圖，從界線看，爭議地塊在第三人所在的明集鄉范圍內，從位置上，可以確認就是第三人所在村的土地。原告認為平面圖中沒有原告簽字認可，該主張并無法律依據。對1987年利津鎮土地詳查圖，上面寫著“西坡”，并不一定是代表原告，與原告的名稱并不一致。該詳查圖不是確權依據，該資料是否屬實，還應與其他證據能相互印證。原告主張王莊鄉與明集鄉以大趙河為界，沒有任何依據。

　　針對原告質證，被告發表以下辯駁意見：

　　1982年的航空圖，在復議期間沒有提供，訴訟期間提供是為了讓法庭了解土地的狀況，作為參照。馬新河宗地圖在復議期間已提交，復議機關卷宗中應有相關記載。對明集公社、王莊公社平面圖，因是公社平面圖，所以并不需要原告所在村簽字認可。

　　原告向法庭提交以下證據：

　　1、《利津縣人民政府關于利津鎮西坡村與明集鄉東堤一村土地權屬爭議處理決定》。該決定僅依據《中華人民共和國土地管理法》第十六條程序性規定，沒有實體處理依據，且認定事實錯誤。

　　2、利津鎮西坡村與明集鄉東堤一村爭議地情況示意圖。該示意圖能夠證明原告與第三人所在村是以大趙河為界，爭議地位于利津鎮境內。該證據系原告自利津縣信訪局卷宗中復印取得。

　　3、馬新河“三查三定”立案報告和馬新河河道平面圖、橫斷面圖（部分）。70年代大趙河開挖時，是以鄉鎮界中心向北開挖，占用了原告土地。（證據來源：利津縣水利局。）

　　4、利津縣土地局2001年9月10日的調查材料。該材料“存在的問題”中有下面的內容：1987年土地詳查時，原告和第三人均在邊界協議上簽字、蓋章；西坡村部分村民自1980年開發耕種，1985年被東堤一村村民強行耕種大部分土地。該證據系原告自利津縣信訪局卷宗中復印。

　　5、第三人2001年9月16日出具的《關于“新大趙河東土地”屬東堤一村所有的事實與理由》。原告自利津縣信訪局卷宗中復印。

　　6、1987年土地詳查時三村的核準單。邊界協議上，原告及第三人均簽字蓋章，對核定的邊界均沒有異議。（原件存于利津縣國土資源局。）

　　7、參加1987年土地詳查的工作人員李永祥、郭安玉、宋心善的證明。證明1987年的土地詳查工作，是嚴格按照程序操作的，東堤一村的土地界線與鄰村土地界線沒有爭議。原告自利津縣信訪局相關卷宗中復印。

　　8、申請證人西坡莊村村民常安祥、唐兆三、孟廣安、齊新立出庭作證，常安祥、唐兆三證言內容：自1981年以來在爭議地上種地，期間與東堤一村的村民多次發生爭執。

　　孟廣安證言內容：1987年土地詳查時，經實地勘查，西坡莊村、東堤一村、東堤二村對以大趙河中心為界無爭議，均簽字蓋章予以認可。

　　齊新立證言內容：1957年，原告村村民即開始在爭議地耕種。

　　被告對原告提交的證據發表以下質證意見：

　　對西坡村與東堤一村爭議地情況示意圖的真實性沒有異議。該示意圖是聯合調查組根據利津鎮的詳查圖繪制的，只是爭議地塊示意圖，不能證明通過圖能看出地是原告的。對利津縣土地局2001年9月10日出具的調查材料的真實性沒有異議，但該材料是一初步調查材料，并未確定爭議地塊歸誰所有。材料中更多的是雙方的陳述，從陳述看，雙方均不認同對方觀點。1987年土地權屬界限核準單，是各方對明集鄉和利津鎮二份圖紙的認可，因該項工作本身存在失誤，所以該核準單是不應作為依據使用的。對證人證言，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，證人證言應附帶證人的身份證及出具證明日期等內容，原告提供的證人證言均不符合證據規定的要求。對出庭證人，認為均系原告村民，故應結合其他證據綜合認定。對“三查三定”立案報告，依據惠水管字（1982）第13號《關于水利工程開展“三查三定”工作的意見》中的記載，所謂“三查三定”，指的是查安全定標準，查效益定措施，查綜合經營定發展規劃。故其只是一個工程管理方面的內容，并非是對用地范圍的確認，該立案報告應與本案無關。對馬新河河道圖，對原告所指圖中爭議地位置不予認可，且馬新河開挖不僅占用了原告土地，也同樣占用了第三人土地，對此，（79）利水第16號利津縣革委水利局《關于“馬新河土方施工工程完成情況”的報告》中有明確記載。該報告第五項第2個問題載明：包括東堤四個大隊的經濟林等因河道所占，受到一定損失。

　　原告對被告提交的惠水管字（1982）第13號《關于水利工程開展“三查三定”工作的意見》和（79）利水第16號利津縣革委水利局《關于“馬新河土方施工工程完成情況”的報告》的真實性沒有異議，但認為以上二文件并未在復議期間提交，法院應不予采信。

　　第三人對原告提交的證據發表以下質證意見：

　　原告提交的證據均為復印件，原告稱是從利津縣信訪局復印的，但并無信訪局蓋章確認，故不能確認其效力。爭議地情況示意圖不能證實王莊鄉與明集鄉以大趙河為界，與客觀事實及其他證據矛盾。對馬新河“三查三定”立案報告和馬新河河道平面圖、橫斷面圖認為不能證明原告主張，不能確定爭議地位置，所謂坡莊不一定是指西坡。對1987年核準單，認為該核準單并不是對原告所稱的土地界線的確認，上面的章也不是第三人村委會的公章，不是第三人認可的行為。其他同意被告質證意見。

　　第三人向法庭提交以下證據：

　　1、利津縣地圖。來源于《利津年鑒（2003）》

　　2、利津縣地圖（2001年繪制）。來源于利津縣地名辦。

　　3、利津縣地圖（1994年繪制）。來源于利津縣地名辦。

　　以上三張地圖中能夠看出，馬新河以東有一塊土地屬于明集鄉，該土地即為本案爭議土地。故能證實本案爭議土地歸第三人所有。

　　4、原告與第三人簽訂的土地調換協議書，該協議書簽訂于1995年11月6日，內容：因王莊鄉通大趙河排渠一條，占用明集鄉東堤一村土地六畝，由王莊鄉西坡村土地調換（六畝）。下面有原告和第三人當時的書記及王莊鄉政府工作人員的簽名。

　　5、利津縣王莊鄉人民政府出具的證明。內容：因王莊鄉挖渠占地，給予每畝600元補償。

　　以上4、5號證據證明，1995年時原告及原告所在的鄉鎮均承認本案土地歸第三人所有。

　　6、明集鄉稅費改革資料。證明第三人進行稅費改革時，包括了本案土地。

　　7、第三人對爭議土地分配明細5份。證明第三人對本案爭議土地長期使用。

　　8、明集鄉東堤二村村委會及村文書張忠東出具的證明。該證明出具日期：2004年5月23日，證明一直以來，東堤一村與東堤二村接鄰，東堤二村南鄰是東堤一村。

　　9、7份證人證言（徐登科、張齊俊、張汝安、張承泉、伍傳禮、扈兆泉、張忠東），并提交了張齊俊的老年證、張承泉的身份證復印件。證明本案土地一直以來由東堤一村村民耕種，且并無爭議。

　　10、申請證人張承祥、張承安、張克新、張存智出庭做證，其中張承祥、張承安為東堤一村村民，張克新原為東堤二村支部書記，張存智原為東堤三村支部書記。

　　張承祥證明：原告與第三人簽訂的土地調換協議是真實的，上面有張承祥的簽名。本案爭議的土地權屬一直是明確的，歸東堤一村所有，該片土地與馬新河以西的土地均是東堤一村的土地，后因開挖馬新河，土地分開了。自1980年證人在東堤一村任職，該村村民即已在該土地上進行耕種。

　　張承安證明：自1963年，東堤一村的村民就開始在爭議土地上進行耕種。

　　張存智、張克新證明：1960年－1964年，東堤一村陸續遷回，并開始在爭議土地上進行耕種。

　　11、錄像資料。2004年6月6日，由第三人自行錄制，反映爭議地的現狀情況。

　　原告對以上證據發表以下質證意見：

　　第三人提供的以上證據，被告在行政復議期間均未提交，故不能作為認定事實的有效證據。第三人提供的以上地圖只是行政平面圖，并不是確權圖、詳查圖，第三人提供的地圖與本案無關。且該地圖的繪制不符合山東省測繪條例的規定，沒有在省級以上有關部門登記備案，同時對第三人所稱爭議地塊的位置亦存有異議。原告與第三人簽訂的土地調換協議書、利津縣王莊鄉人民政府出具的證明真實性無異議，但不能證明與本案土地的關聯性，與本案無關。對7份證人證言，因證人均未出庭作證，不能作為證據使用。對錄像資料不予質證。

　　法庭對各方當事人提交的證據做以下認證：

　　對被告提交的事實證據做以下認證：1982年飛機航空圖、聯合調查組的有關材料，被告未在復議期間提交，馬新河宗地圖，原告主張被告復議期間未提交，被告稱已經在復議期間提交了，但被告未在法庭指定的補充證據的時間提供相關證據，據此認定被告該主張不成立。依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第61條的規定，以上證據本案不予采納。明集、王莊公社平面圖， 1987年利津鎮、明集公社詳查圖，真實合法，與本案審查具備關聯性，認定為有效證據。基于原告在訴訟中提出的有關“三查三定”立案報告及馬新河工程占地主張，經法庭準許，被告補充提交了惠水管字（1982）第13號《關于水利工程開展“三查三定”工作的意見》和（79）利水第16號利津縣革委水利局《關于“馬新河土方施工工程完成情況”的報告》，經與原件核對及質證，均真實、合法，與案件審查具備關聯性，認定為有效證據。

　　對原告提交的證據做以下認證：《處理決定》是被訴具體行政行為，故不應作為本案證據使用。對利津鎮西坡村與明集鄉東堤一村爭議地示意圖，該圖為示意圖，系聯合調查組在處理二村糾紛過程中繪制，故不能作為確權依據，認定為無效證據。對馬新河“三查三定”立案報告和馬新河河道平面圖，本院采信被告針對該二份證據提交的補充證據及發表的質證意見，故該二份證據不能證明與涉案土地及爭議的關聯性，認定為無效證據。原告由利津縣信訪局復印的利津縣土地局的調查材料、第三人的《關于“新大趙河東土地”屬東堤一村所有的事實與理由》，均系被告在處理該土地權屬糾紛過程中搜集和形成的書面材料，非結論性意見，亦不能作為確定涉案土地權屬的依據，認定為無效證據。1987年土地詳查三村核準單，因是同時對利津鎮和明集鄉土地詳查圖確定的邊界情況的核準，不能證明原告的主張，認定為無效證據。三份書證系復印自利津縣信訪局的有關卷宗中，因無證明人身份的證明，無法予以核對，依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十三條的規定，認定為無效證據。對出庭證人的證言的效力予以確認。

　　對第三人舉證的認定：對1994年、2001年、2003年的利津縣地圖，因原告對第三人所指的該圖中爭議地位置并不認可，無法證明與本案關聯性，認定為無效證據。對土地調換協議書，原告及第三人予以認可，根據協議書載明的內容，能夠確認與涉案土地的關聯性，認定為有效證據。對王莊鄉人民政府的證明，因內容不明確，不能證明與本案關聯性，認定為無效證據。明集鄉稅費改革資料和第三人對爭議土地分配明細，因不符合提供證據的形式要求，認定為無效證據。7份證人證言中，僅張齊俊、張承泉的證言附有證明證人身份的文件，結合出庭證人的陳述，認定該二份證人證言為有效證據。其他5份證人證言，因不符合提供證據的要求，認定為無效證據。對出庭證人的證言，認定為有效證據。原告與第三人均就本村村民長期在涉案土地耕種這一事實申請多名證人出庭作證，原告申請的證人均為本村村民，第三人申請的證人除本村村民外，另有東堤二村和東堤三村的村民，依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條第（七）項的規定，認定第三人申請的出庭證人的證明效力優于原告。對錄像資料，其部分內容能夠客觀反映涉案土地的現狀，但對本案審查的土地爭議無證明力，認定為無效證據。

　　依據以上有效證據及庭審中無爭議的陳述，法庭對本案確認以下事實：爭議地基本情況：東鄰為坡廣溝以西的西坡莊村土地，西鄰為馬新河河床東沿，北為東堤二村土地，南為利津鎮開發方總排灌溝以北的西坡莊村土地。因馬新河水利工程建設，涉案土地范圍內的63畝土地已于1994年確權為國有土地。其余集體土地面積為118.4畝。

　　1987年利津縣人民政府在進行土地詳查時，制作了利津鎮土地詳查圖和明集鄉土地詳查圖，在該二幅圖中，利津鎮和明集鄉的鄉鎮界線范圍內均包括涉案土地。涉案土地及原告和第三人所在村的土地均未進行過初始登記。

　　本院認為，依據《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定，單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。對本案原告和第三人因土地所有權產生的糾紛進行處理，屬于被告的職權范圍。1987年進行土地詳查制作的利津鎮和明集鄉土地詳查圖，將涉案土地同時劃給了原告與第三人所在鄉鎮，故該二份詳查圖無法作為處理本案權屬爭議的依據，被告在對本案爭議進行處理時，未將該詳查圖作為確權依據的理由正確，本院予以支持。因涉案土地未進行土地初始登記， 被告在處理該土地權屬糾紛時依據了有關歷史資料記載及土地的利用現狀，并據此對涉案集體土地的權屬作出判斷，故被告做出的《處理決定》并無不當。原告主張原告村民長期使用涉案土地，涉案土地應歸原告所有，因庭審中未能提交有效證據或證據的證明效力低于被告、第三人提交的相關證據的證明力，故對原告的主張，本院不予支持。依據《中華人民共和國土地管理法》第十六條，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決如下：

　　駁回原告利津縣利津鎮西坡莊村村民委員會的訴訟請求。

　　案件受理費100元，由原告負擔。

　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于山東省高級人民法院。

　　審　判　長　　焦　偉

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二00四年七月二十六日

　　書　記　員　　邵金芳