江西省高級人民法院

民 事 判 決 書

　　（2003）贛民一終字第72號

　　上訴人（原審被告）江西省彭澤縣交通局，住所地江西省彭澤縣龍城鎮塔橋路。

　　法定代表人張民軍，局長。

　　委托代理人劉星，男，漢族，1966年6月15日生，江西省彭澤縣人民政府法制辦公室主任，住江西省彭澤縣龍城鎮南嶺街二組138號。

　　委托代理人徐一新，江西豫章律師事務所律師。

　　上訴人（原審被告）江西省彭澤縣公路運輸管理所，住所地江西省彭澤縣龍城鎮塔橋路。

　　法定代表人馬道如，所長。

　　委托代理人徐一新，江西豫章律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告）彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司，住所地江西省彭澤縣龍城鎮塔橋路彭澤縣公路運輸管理所二樓。

　　法定代表人鄭樹來，經理。

　　委托代理人婁秀梅，女，漢族，1957年7月3日生，武寧縣汽車銷售公司負責人，住九江市開發區利江市場1棟2單元203室。

　　委托代理人陳敬仁，江西泰極律師事務所律師。

　　上訴人江西省彭澤縣交通局、上訴人江西省彭澤縣公路運輸管理所與被上訴人彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司聯營合同糾紛一案，于2001年12月30日向九江市中級人民法院起訴，九江市中級人民法院于2002年9月29日作出（2002）九民初字第05號民事裁定，駁回了彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司的起訴。彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司不服（2002）九民初字第05號民事裁定，向本院提起上訴，本院于2002年12月25日作出（2002）贛立終字第48號民事裁定，撤銷九江市中級人民法院（2002）九民初字第05號民事裁定，指令九江市中級人民法院對本案進行審理。九江市中級人民法院2003年 1月10日立案受理后，依法組成合議庭，于2003年4月8日公開開庭審理了本案，并于2003年6月27日作出了（2003）九民初字第05號民事判決。江西省彭澤縣交通局、江西省彭澤縣公路運輸管理所不服（2003）九民初字第05號民事判決，向本院提起上訴，本院依法組成合議庭，于2003年9月 23日公開開庭審理了本案，江西省彭澤縣交通局的法定代表人張民軍、委托代理人劉星，江西省彭澤縣公路運輸管理所的法定代表人馬道如、委托代理人徐一新，彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司委托代理人婁秀梅、陳敬仁到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　原審法院經審理查明，2001年4月，彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司（以下簡稱平安公司）（乙方）與江西省彭澤縣交通局（以下簡稱交通局）、江西省彭澤縣公路運輸管理所（以下簡稱運管所）（同為甲方）簽訂了《合作協議》，約定：由乙方經營公交車運營，公交車每臺/每月上交給甲方100元整；掛靠的出租車，按每臺/每月90元上交給甲方，掛靠的農班車輛每臺/每月100元上交給甲方；每月5日前一次性交清，到期未交，按應交款的5%向甲方交滯納金。甲方有權按照約定收取合法的管理費，乙方不得無故拖欠；甲方必須履行的義務是：根據管理之需要選派合格管理人員參與行業管理，工資由乙方支付；在彭澤縣范圍內甲方只批準設立乙方一家公交公司，不再設立第二家，否則，乙方有權要求甲方賠償損失，按新增車輛每臺每月100元標準賠付給乙方；甲方應依據法律政策嚴格規范出租車市場，將現有的出租車限制只能掛靠乙方的公司；甲方負責所有農線班客車進入乙方的停車場，進場營運；甲方負責協調好公安、交警、城建等有關部門的工作，切實保證乙方能依法營運，嚴禁黑車沖擊客運市場。乙方的權利和義務包括：必須按約定及時上交管理費；有權要求甲方履行本協議所規定的義務，如甲方履行義務不符合要求，有權拒付管理費；必須按照國家法律、政策合法經營，照章納稅，否則將按有關法律、政策給予處理；獨立經營、自擔風險、自負盈虧，不得以任何經營上的理由拖欠稅費及應交費。

　　2001年4月1日交通局向平安公司頒發了《江西省公路運輸經營許可證》。2001年4月5日，彭澤縣工商行政管理局向平安公司頒發了《企業法人營業執照》，營業執照上載明該公司注冊資本290萬元整，經營范圍為公路運輸、汽車維修、運輸服務。隨后，交通局、運管所同意平安公司購買30輛客車進行營運，交通局向平安公司發放了《車輛購置（過戶）許可證》。

　　平安公司經交通局、運管所同意購車并獲得《車輛購置（過戶）許可證》后，向銀行貸款113.26萬元（月利率6.435‰），并自籌了一部分資金，在與交通局、運管所協商確定了車型后，平安公司于2001年5月28日與九江市萬通汽車銷售有限公司簽訂了《購車合同》，合同內容為平安公司購買MD6480C 型11座小客車29輛，每輛5.6萬元，交車時間2001年6月28日。平安公司提取車輛后，辦理了車輛保險、掛照等手續，即著手進行營運，將所購車輛租賃給個人經營公交客運，并與車輛租賃戶（個人）簽訂了《車輛租賃經營合同》，合同約定：甲方（平安公司）將車輛租賃給乙方（租賃戶）經營，期限一（或二）年，甲方收取車輛保證金1（或1.1）萬元，乙方每月向甲方交納費用2000元，包括運管費、工商費、稅收、養路費、客運附加費、保險費、正常更換機油、齒輪油及管理費，并交納車輛折舊費，甲方應及時辦理車輛營運所需各種稅費，定期對車輛進行更換機油、齒輪油，如因甲方原因未及時辦理造成乙方損失，由甲方承擔賠償責任；乙方在租賃期間不得無理取鬧，不得停運、滯運、不得聚眾鬧事等。

　　2001年6月25日，彭澤縣人民政府第30次政府常務會議決定：“會議聽取了縣交通局關于要求成立彭澤縣公交公司問題的匯報。會議同意組建彭澤縣公交公司。鑒于縣交通局提出的組建公交公司方案在具體操作上還不成熟，會議決定，會后組建的公交公司應該是民營性質，且只能搞一家，行業主管部門為縣交通局或運管所。公交公司進入運營的車輛應根據彭澤縣城實際客流量確定好數量，不能大包大攬，壟斷經營。待借鑒外地經驗，進一步完善具體操作方案后再運作。”。

　　2001年7月2日，平安公司法定代表人鄭樹來向彭澤縣人民政府提交了一份《關于彭澤縣“公交車公司”實施方案的報告》，主要內容為：由其投入資金300 萬元成立彭澤縣公交公司，首次投入30輛牡丹6480公交車，以后再看營運情況予以增加，原則上控制在50輛之內。對原有的13輛公交車，允許參與經營，但必須統一掛靠公司，不再成立第二家公司，由公司按線路分配，統一經營，但必須按交通，運管部門的規定辦理營運手續，統一繳費，參與公平競爭。或由物價局估價，收購更新。所屬公交車車輛，一律由公司統一按規定繳納有關規費。公司公交車在城區行駛的路線費可與有關部門按規定商訂。由公司出資在城區公交車站沿線道路兩旁按規定設立停靠站臺，但必須取得城建局支持，不再收取費用。待城市公交正式運營后，擬考慮開通部分農線班。

　　2001年10月8日，彭澤縣人民政府第32次政府常務會議決定：“1、縣城只成立一家公交公司，公交公司要依法經營，按規定交納稅費；2、投入運營的新公交車暫定22輛，以后根據實際需要并經政府同意進行調整，若擅自增加營運車輛，要予以處罰；3、對新投入的22輛公交車，每輛收取一萬元交通設施贊助費；4、按規定合理設置公交站臺，要將站臺建成縣城的新亮點，避免為城市建設留下敗筆。”對上述每輛車收取1萬元交通設施贊助費，平安公司原則上同意交納，但提出前提條件是要求整頓好客運市場，后由于客運市場未整頓好，平安公司不同意交納交通設施贊助費。

　　2001年11月1日，彭澤縣縣城管理綜合執法大隊向平安公司發出書面通知：“根據縣政府第32次常務會議決定和縣政府有關領導的批示，你公司在城區新投入營運的公交車每輛必須交納一萬元的交通設施贊助費，由于這筆款項沒有及時交納，現決定對你公司新投入運營的22輛公交車停止在城區運營。”。

　　2001年11月7日，平安公司以彭澤縣人民政府、彭澤縣縣城管理綜合執法大隊為被告向彭澤縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷彭澤縣人民政府2001年第 32次常務會議每輛車收取1萬元交通設施贊助費的決定；撤銷彭澤縣縣城管理綜合執法大隊2001年11月1日下發的處罰決定；賠償損失費每天計2900 元。

　　2001年11月3日彭澤縣人民政府第33次政府常務會決定：“1、撤銷縣政府第32次常務會議紀要縣城公交車管理問題中關于贊助費的決定。2、根據國務院和建設部的有關規定，我縣城市公共客運交通的主管部門為縣城建局。3、凡來我縣經營城區公交的必須到縣建設局申請計劃和路線，經建設部門審校同意并報政府批準，領取有關營運手續后方可營運。4、縣城公交車數量暫定30輛（含8輛老公交），以后需要增加車輛數量，需報請縣政府批準。5、縣城公交經營權實行有償出讓，新增公交車每輛收取出讓費一萬元，經營期限為6年，經營期限內嚴禁轉讓。以后增加的車輛出讓費采取招標方式確定。”。

　　2001年11月5日，彭澤縣縣城管理綜合執法大隊再次向平安公司發出書面通知：“鑒于縣政府根據市整治辦的意見撤銷了第32次政府常務會議紀要中關于公交車贊助費的決定，我隊決定撤銷于11月1日向你公司送達的《通知》。根據縣政府第33次政府常務會議紀要關于縣城公交客運的相關規定，你公司的車輛在未取得縣城建部門的批準前，不得在縣城規劃內從事公交營運，否則，我隊將根據城建部門的授權嚴肅查處。”接通知后，平安公司撤回起訴。

　　平安公司多次要求交通局、運管所履行合同中的協調義務，切實保證其能依法營運，交通局亦多次進行了協調，但彭澤縣人民政府仍堅持要求平安公司每輛車交1萬元贊助費。

　　平安公司接到彭澤縣縣城管理綜合執法大隊的通知后，因其租出的車輛不能正常營運，租賃戶拒交每月2000元的租賃費，平安公司向九江市中級人民法院提起了民事訴訟。

　　原審法院根據平安公司提供的有關票據另查明，平安公司在履行合作協議期間，支出情況如下：

　　1、購車款每輛5.6萬元，共計162.4萬元；

　　2、車輛購置稅每輛4800元，共計13.92萬元；

　　3、保險費每輛10603.20元，共計307492.80元；

　　4、車輛保證保險費19261.60元；

　　5、貸款合同費、封檔、公證費等3080元；

　　6、辦證費等4755元；

　　7、車輛檢測費等9715元；

　　8、汽車座套、線路牌等1.1511萬元；

　　9、接車和掛照費用4.2659萬元；

　　10、綜合檢測等費用7948元；

　　11、做公交站棚及車庫費用1.6959萬元（原審法院認定為8304元）；

　　12、購辦公桌、椅等4182元（原審法院認定由被上訴人承擔）；

　　13、電話費、工資、車票、房租2.0008萬元（原審法院認定為5798元）；

　　14、辦公用品費用3775.80元（原審法院認定為513.10元）；

　　15、辦公車輛用汽油2238.55元；

　　16、車輛維修及保養費10714.50元（原審法院認定為3432.50元）；

　　17、稅款2000元；

　　18、2001年6月份至2002年7月份繳納的公路規費13.1670萬元；

　　19、2001年10月至2002年1月繳納部分運管費6830元。

　　原審法院又查明，平安公司于2002年1月31日償還了貸款本金5.65萬元及部分利息，其余均未歸還。

　　原審法院認為，行政機關或法律法規授權的組織訂立行政合同的直接目的是為了履行行政職能，在行政合同中，雙方當事人的法律地位并不平等，這是行政合同區別于民事合同、經濟合同的主要特點。本案中，交通局、運管所的行政職能是從事交通運輸的行業管理，規范交通運輸市場，交通局、運管所與平安公司簽訂《合作協議》的目的并不是為了履行其行政管理職能，而是以平等的民事主體身份參與“合作”，享受收取管理費的權利，并以其用自身的行政管理職權保障平安公司的正常營運為義務，該《合作協議》的成立并不是基于管理與被管理的關系，雙方在合同中的法律地位完全平等，所以該份《合作協議》不屬于行政合同，而是屬于民事合同，應受民法調整，交通局、運管所認為雙方的協議屬行政合同，應受行政法調整的抗辯意見，不予采納。

　　交通局、運管所作為政府職能部門，其職能是規范交通運輸市場，進行交通運輸行業管理，無權作為平等的民事主體與他人合作參與市場經營并從中牟利，且其訂立協議時并沒有得到彭澤縣政府的明確授權其為公交主管部門，故其無權簽訂此協議，其行為違反了國家法律、法規的強制性規定。平安公司與交通局、運管所簽訂的《合作協議》屬無效協議。

　　交通局、運管所先與平安公司簽訂無效的《合作協議》，后向彭澤縣政府請示授權，并在彭澤縣政府同意其實施方案之前，促使平安公司投入資金，最終造成平安公司投資損失，交通局、運管所應承擔締約上過失責任，賠償平安公司的經濟損失即部分信賴利益損失，包括平安公司準備履行所支出的費用及支出費用所失去的利息；平安公司在明知交通局、運管所未得到彭澤縣政府的授權后，繼續投入資金履行協議，也應當承擔一定的經濟責任。根據過錯責任的大小，交通局賠償經濟損失的40%，運管所賠償經濟損失的40%，交通局、運管所互負連帶清償責任，平安公司自負經濟損失的20%.

　　對平安公司經濟損失的認定，應考慮到平安公司在開始從事公交營運后至2001年11月1日被執法大隊通知停運期間尚有部分營運收入，故其公路規費、運管費及貸款利息損失均應從2001年11月1日以后開始計算，公路規費損失認定8.2672萬元，運管費損失認定3350元；在平安公司所支出費用中，購車款及車輛購置稅應按年限折舊認定損失，根據有關規定，本案車輛使用年限為8年，折舊期為19個月（自彭澤縣執法大隊下發通知時的2001年11月1日至 2003年6月1日），認定折舊費為348966.67元應認定為損失，29輛車歸原告所有；平安公司所購置辦公桌椅，現由平安公司使用，未造成實際損失，故該項購置費用4182元不能作為損失認定；彭澤縣交通稽查征費所于2002年7月5日對平安公司所作的處罰已經生效，處罰措施中補繳公路規費 9.9180萬元、滯納金102739.50元及罰款2.9754萬元應作為損失認定；平安公司買車共貸款113.26萬元，月利率6.435‰，每月 7288.28元，2001年11月1日至2003年6月1日19個月共計138477.32元，平安公司曾于2002年1月31日償還了本金5.65萬元，故總利息數中應扣除該部分的本金自2002年2月1日至2003年6月1日共16個月的利息5817.24元，總利息損失應認定為132660.08 元。綜合以上因素，平安公司的總經濟損失應認定為1228030.80元。

　　依照《中華人民共和國民法通則》第六十一條第一款、第八十七條、《中華人民共和國合同法》第四十二條第（三）項、第五十二條第五款、第五十八條之規定，判決：一、平安公司、交通局、運管所簽訂的《合作協議》無效；二、交通局賠償平安公司經濟損失1228030.80元的40%即491212.32元，運管所賠償平安公司經濟損失1228030.80元的40%即491212.32元，交通局與運管所互負連帶清償責任，在本判決生效后十日內給付。案件受理費 2.1510萬元，由交通局負擔40%即8604元，運管所負擔40%即8604元，平安公司負擔20%即4302元。

　　交通局、運管所上訴稱，一審判決適用法律錯誤，應依法予以糾正。一審判決雙方于2001年4月簽訂的《合作協議》屬于民事合同，受民法調整，不屬于行政合同是錯誤的；一審判決兩上訴人承擔締約過失責任于法不符，應予糾正。一審判決查明事實不清，應予糾正。一審認定上訴人與被上訴人共同確定車型是不正確的；一審查明平安公司租出去的車輛遭到執法大隊的扣押是錯誤的；一審查明的平安公司損失于法無據，判決認定相互矛盾。請求依法撤銷九江市中級人民法院（2003）九民初字第05號民事判決，依法改判上訴人不承擔責任；本案一、二審上訴費用全部由被上訴人承擔。

　　平安公司答辯稱，合同是行政合同還是民事合同，關鍵看雙方當事人之間地位是否平等，雙方之間是否是管理與被管理的關系，本合同是民事合同；上訴人隱瞞事實、違背誠信原則，造成我方損失，應承擔締約過失責任；我方沒有擴大損失，是本身存在的損失。

　　對原審法院查明的事實，除上訴人對關于上訴人與被上訴人共同確定車型和平安公司出租的車輛遭到執法大隊扣押的事實提出異議，其余事實雙方當事人均未提出異議，本院予以確認。

　　關于上訴人是否與被上訴人共同確定車型的事實，一審中平安公司并未舉證證明該項事實，本院不予確認。

　　關于平安公司出租的車輛是否遭到彭澤縣縣城管理綜合執法大隊扣押，本院查明，2002年7月5日，彭澤縣交通稽查征費所向平安公司發出彭罰告字（2002）第（01）號《行政處罰事先告知書》，2002年7月24日發出（2002）彭稽處罰字第038號《行政處罰決定書》，對平安公司作出責令補繳2001年 12月至2002年7月間贛G90760等24臺小公交車所欠公路規費9.9180萬元、課以滯納金102739.50元、處以罰款2.9754萬元。 2002年4月8日和2002年4月16日九江市潯陽區人民法院裁定（訴前保全）查封平安公司的車輛16輛。

　　平安公司與交通局、運管所簽訂的《合作協議》的性質，本院（2002）贛立終字第48號民事裁定已認定為平等主體之間的民事合同，該合同履行發生的爭議應作為民事案件受理。

　　本院認為，交通局、運管所作為政府的職能部門，其職能是規范交通運輸市場，對交通運輸實施行業管理。在與平安公司訂立合同時，彭澤縣人民政府未明確交通局、運管所為公交主管部門，交通局、運管所并不具備履行《合作協議》相應的民事行為能力，根據《中華人民共和國民法通則》第五十五條第（一）項的規定，雙方所簽訂的《合作協議》缺乏民事法律行為成立的有效要件，應認定為無效。由此造成平安公司的投資損失，交通局、運管所應承擔締約過失責任。平安公司經營公交車營運，應當按照有關規定辦理批準手續，因其沒有辦理相關手續而受到有關行政部門的處罰致使公交車停運，由此發生的損失平安公司也應當承擔責任。

　　一審法院認定平安公司損失為1228030.80元，因平安公司曾正常經營了半年時間，期間也有利益產生，故其提供損失中的保險費307492.80元、車輛保證保險費19261.60元、總利息損失132660.08元均應相應減去四分之一，平安公司的損失認定為1113177.18元。對上述損失的產生，平安公司應承擔50%、交通局、彭澤縣公路運輸管理所應承擔50%.上訴人認為一審法院對損失部分認定有誤的上訴理由成立，本院予以支持。上訴人認為 2002年4月8日和2002年4月16日九江市潯陽區人民法院裁定（訴前保全）查封平安公司的16輛車，其損失只能算至2002年4月，之后的損失不能計算，本院認為，平安公司的損失自2001年11月1日就已經發生，并未因人民法院的查封而中止損失，一審法院認定損失計算至2003年6月止并無不妥。依照《中華人民共和國民法通則》第五十五條第（一）項、第六十一條第一款、第八十七條，《中華人民共和國合同法》第四十二條第（三）項、第五十八條，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（三）項之規定，經本院審判委員會討論決定，判決如下：

　　一、維持九江市中級人民法院（2003）九民初字第05號民事判決中的第一項；

　　二、變更九江市中級人民法院（2003）九民初字第05號民事判決中的第二項為：江西省彭澤縣交通局、江西省彭澤縣公路運輸管理所賠償平安公司經濟損失 1113177.18元的50%即556588.59元，江西省彭澤縣交通局與江西省彭澤縣公路運輸管理所互負連帶清償責任。

　　一、二審案件受理費4.3020萬元，由彭澤縣物資平安汽車運輸有限公司承擔2.1510萬元，江西省彭澤縣交通局承擔1.0755萬元，江西省彭澤縣公路運輸管理所承擔1.0755萬元。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 徐 力

　　代理審判員 鄧名興

　　代理審判員 歐陽軍

　　二○○三年十一月二十八日

　　代 書 記 員 龔 雪 林