拆遷不能損害人民的合法權益
郜紅克(以下簡稱“郜”):2003年12月4日建設部公布了《城市房屋拆遷估價指導意見》(簡稱《指導意見》,下同),該《指導意見》已經于2004年1月1日開始實施,這部法律文件出臺的社會背景是什么?
樓建波博士(以下簡稱“樓博士”):可以從兩個方面來談,首先,我國許多城市都面臨著舊城改造,房屋拆遷,前一段時間,在房屋的拆遷過程中發生了許多糾紛,有的甚至產生了很壞的社會影響。我想《指導意見》的出臺對于房屋拆遷秩序的維護,特別是對于拆遷估價的正常進行是很有現實意義的。其次,從立法的角度講,根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》(簡稱《管理條例》下同)第24條的規定,省級人民政府對拆遷評估問題進行了規定,但是,這些規定還是很原則的,操作性不強,并且,有些地方為了吸引開發商投資,在立法時,給了開發商很多優惠政策,而對被拆遷人的利益保護不夠。《指導意見》的出臺對于統一全國的拆遷估價秩序,維護被拆遷人的利益是很有意義的。
郜:城市房屋拆遷主要涉及拆遷人和被拆遷人的利益,該《指導意見》是如何平衡雙方的關系的?
樓博士:在城市房屋拆遷的過程中,被拆遷人處于相對弱勢的地位,因此,《指導意見》作出了許多有利于被拆遷人的規定。《指導意見》第16條規定:“拆遷估價一般應當采用市場比較法”,相對于其它的估價方法,比如,收益法、成本法、假設開發法、基準地價修正法等,其技術性不太強,比較直觀,有利于缺乏專業知識的被拆遷表達人主張,保護自己的利益。另外,《指導意見》還就估價的程序作出了詳細的規定,例如:投票或抽簽決定評估機構,公示初步估價結果并進行現場說明、聽取意見等,有了公正、透明的程序,被拆遷人的合法權益也就會得到更有力的保護。
郜:現在我國的許多城市都面臨著舊城改造,房屋拆遷,在原有立法的基礎上,《指導意見》的出臺將會對城市的房屋拆遷產生哪些影響?
樓博士:拆遷估價是房屋拆遷問題的核心,《指導意見》對此作出了專門的規定,有了比較完善的法律依據。今后拆遷估價、補償談判的時間都將縮短,從經濟學的角度講,拆遷過程將更加地有效率。從大的方面講,城市的發展和人民利益的維護都是很重要的,犧牲任何一方面都是不可取的,有了維護拆遷當事人利益的《指導意見》,城市的發展和群眾利益的保護也會協調起來。
《指導意見》應與《估價規范》配套使用
郜:關于城市房屋拆遷,《中華人民共和國城市房地產管理法》(簡稱《管理法》下同)、《管理條例》和國家標準《房地產估價規范》(簡稱《估價規范》下同)等已經有了相關的規定,此次建設部的《指導意見》也是根據它們制定的,它們之間有什么關系?
樓博士:《管理法》是全國人大常委會通過的法律,在這幾部法律文件中處于最高的法律地位,它在其32、33條對價格評估問題作出了規定,但是比較原則。《管理條例》的23、24條對拆遷估價也有規定,但主要是授權地方政府進行立法。《估價規范》為拆遷估價制定了技術性的標準,《指導意見》是關于拆遷估價的專門法律規范。后兩者應該在前兩者原則規定的指導下配合使用。
郜:《指導意見》的最后一條規定:“此前已頒發房屋拆遷許可證的拆遷項目,其拆遷估價不適用本意見”,那么,此前的估價糾紛如何處理?
樓博士:根據國務院《管理條例》24條的規定,省級人民政府都對拆遷估價規定有相關的辦法,此前的糾紛應該依據這些辦法進行處理。但是,這里有個問題應該注意,從法理上講,建設部的這個《指導意見》的發布和生效,并不意味著原來各個省級人民政府估價規定的失效。因為,根據《立法法》,建設部的部門規章和省級人民政府的地方法規有相同的法律效力,而《指導意見》又沒有規定其將取代省級人民政府的規定,所以,現實中如何處理兩者的關系,還是個問題。#p#分頁標題#e#
政府的行為要中立透明
郜:城市房屋的拆遷涉及的問題很多,也很復雜,為了規范拆遷行為,我們在立法和執法上還應該采取哪些舉措?
樓博士:建設部《指導意見》的出臺,對于規范城市房屋拆遷秩序,維護拆遷當事人的利益,促進城市的發展意義重大。但是,目前的城市房屋拆遷還有許多問題有待解決,比較突出的就是:在房屋拆遷過程中,政府和拆遷人,行政行為和商業行為經常交織在一起,其中的關系很難理順,以致于被拆遷人在覺得自己的利益受損時,總會認為政府是在偏袒拆遷人。這非但不利于政府職能的發揮,也有害于政府在人民中的形象。
我想,關于政府、當事人之間的關系,可以這樣處理:房屋拆遷有兩種原因,一種是出于社會公益,如道路建設、國家安全等,另一種是商業目的,如建商場、房地產開發等。前一種房屋拆遷,應該屬于政府行為,政府可以通過征用的方式從被拆遷人手中取得土地使用權,然后進行公益性的建設和開發。后一種房屋拆遷比較復雜,政府、當事人的關系可以通過三種方式理順,其一,政府介入其中,政府從被拆遷人手中取得土地使用權,然后通過招標的方式將土地使用權出讓給開發商,不過,這會導致政府職能的增加,不利于政府的精簡。其二,政府超然物外,開發商先通過協議取得被拆遷人的土地使用權,然后,政府才給開發商頒發國有土地使用權證、房屋拆遷許可證,允許其進行商業開發和建設。但是,目前,在政府不介入的條件下,拆遷雙方當事人自行達成協議還比較困難。其三,作為折中,政府可以介入房屋拆遷過程,在給開發商頒發土地使用權證之前,政府應該自己或要求開發商與被拆遷人進行協商、溝通,就安置補償達成協議,不能先發土地使用權證甚至先發房屋拆遷許可證,再和被拆遷人協調、溝通,否則,一些開發商一旦取得了政府頒發的證明就野蠻拆遷,對被拆遷人的利益不管不顧;另外,在這個過程中,政府必須保證自己行為的中立和透明。
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