綜改之路如何突進？武漢城市圈選擇區(qū)域立法先行。

本報記者日前從湖北省人大法制辦了解到，有城市圈“小憲法”之稱的《湖北省武漢城市圈發(fā)展促進條例》(以下簡稱《促進條例》)已列入2009年省人大的立法計劃。

負責該條例起草工作的湖北省發(fā)改委綜改辦人士告訴記者，《促進條例》已經(jīng)完成前期調(diào)研起草工作，目前正在完善之中，不日將提交省人大進行審議。

“《促進條例》的出臺，是武漢城市圈‘大立法規(guī)劃’的第一步。”湖北省政府法制辦官員向記者透露，綜改區(qū)將在“兩型”社會建設(shè)所涉及的六大重點領(lǐng)域出臺相關(guān)的區(qū)域性法規(guī)，用5-8年的時間形成相對完善的區(qū)域性地方立法體系。

六大領(lǐng)域立法規(guī)劃

武漢城市圈“兩型”綜改區(qū)所涉及的重點領(lǐng)域主要包括區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場優(yōu)化、行政協(xié)調(diào)、生態(tài)安全、社會民生等六大方面，未來湖北省將分別出臺相關(guān)的區(qū)域性地方法規(guī)進行支撐。

城市圈“大立法規(guī)劃”將重點突出促進手段的創(chuàng)新性。例如，“建立圈域內(nèi)資源整合和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的利益協(xié)調(diào)和補償機制”；“形成有利于兩型社會建設(shè)的價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制”；此外，還將“利用排污權(quán)交易、環(huán)境責任保險、環(huán)境資源稅、環(huán)境合同、環(huán)境公益訴訟、規(guī)劃環(huán)評等手段，促進市場主體自覺參與環(huán)境保護”等。

“按照通常的地方立法周期，這一立法規(guī)劃的完成至少需要5-8年的時間，而綜改區(qū)建設(shè)不可能等待這些法規(guī)全部制訂完善后再進行。”一位參與《促進條例》立法起草的專家表示，城市圈擬先行制訂或修訂《促進條例》等城市圈“基本法”，其他領(lǐng)域的具體改革實驗措施可先以政府規(guī)范性文件的形式予以明確，待條件成熟時再進行正式的地方立法。

此前，國務(wù)院在《關(guān)于綜改區(qū)總體方案的批復(fù)》中明確要求，“用5-12年的時間，在武漢城市圈形成有利于能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，率先建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制”，并要“為全國深化體制改革、推動科學發(fā)展和促進社會和諧建設(shè)提供經(jīng)驗和示范”。

而由于地方立法適用范圍的地域限制，城市圈獲批兩型社會建設(shè)綜改區(qū)后，面臨的最大問題就是法律規(guī)則體系的缺位。湖北省人大法制辦人士表示，目前城市圈內(nèi)的9個城市原有的地方立法無法擴大適用到整個圈域范圍，在制度層面上阻礙了城市圈一體化和“兩型”社會建設(shè)的推進。

中南財經(jīng)政法大學知識產(chǎn)權(quán)研究中心教授、博導吳漢東認為，對于武漢城市圈這樣一個處于工業(yè)化中期階段、發(fā)展速度不夠快、發(fā)展水平不夠平衡的區(qū)域來說，要實現(xiàn)綜改目標，循規(guī)蹈矩的漸進式改革肯定難以實現(xiàn)，唯有通過變革性立法來強力推進改革，才能破解經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的矛盾這一發(fā)展難題。

城市圈“小憲法”先行

在城市圈綜改區(qū)“先行先試”的立法規(guī)劃中，一部相對科學、完善的《促進條例》是制定和修改其他地方法規(guī)、規(guī)章的重要前提。

本報記者了解到，正在完善中的《促進條例》草案大致分為九章，分別為總則、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場優(yōu)化、行政協(xié)調(diào)、生態(tài)安全、社會民生、激勵保障和附則。

在總則部分，將明確立法目的，即堅持市場主導、政府推動、社會聯(lián)動，堅持先行先試、大膽探索、鼓勵創(chuàng)新等城市圈“兩型”社會建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則。

在“區(qū)域規(guī)劃”等六章中，主要為六大重點領(lǐng)域的改革創(chuàng)新提供前瞻性的戰(zhàn)略指引，這也是整個《促進條例》最為關(guān)鍵的部分。

起草者借鑒和參考了湖南、深圳等地的一些地方立法，同時也結(jié)合城市圈的實際，進行了一些創(chuàng)新性立法，如強調(diào)法律評估對建立、完善城市圈法律體系的重要性，界定“先行先試”的法律邊界等。#p#分頁標題#e#

“在城市圈規(guī)劃立法體系中，《促進條例》居于‘小憲法’地位，其功能是指定方向，并為城市圈的改革創(chuàng)新活動制定具體的游戲規(guī)則。”一位參與該條例起草的專家表示，《促進條例》既要為“兩型”社會建設(shè)提供宏觀指引，又要為其他單行法的制定在立法原則、立法程序、立法技術(shù)等方面提供指導。

同時，城市圈各項立法如何與現(xiàn)存的9市各地法規(guī)相容，成為參與立法人士關(guān)注的焦點。

吳漢東認為，武漢城市圈應(yīng)在改革創(chuàng)新和穩(wěn)定的法律秩序之間尋求一種平衡。“應(yīng)由省、市人大組織一個由專業(yè)人士構(gòu)成，相對穩(wěn)定、最好是常設(shè)的代表團，定期對城市圈內(nèi)新創(chuàng)建或修改過的法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況、效果進行檢查和評估，并根據(jù)檢查和評估效果及時對相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章進行修改完善。”