檢查顯示醫藥行業開陰陽票問題嚴重

河南省國稅局今年開展了醫藥行業專項檢查。從鄭州市國稅局的檢查情況來看，開具大頭小尾增值稅普通發票的違法現象有日益擴大趨勢。

在這次檢查中，河南省國稅局共向鄭州市國稅局發送違規發票信息36萬條，涉及全市35戶醫藥經銷納稅人和省市18家醫院。從查處結果看，呈現以下特征。

開大頭小尾票比例高。在35戶納稅人中，有33戶存在違法開具大頭小尾發票行為，其余2戶還是因為發票信息混亂目前尚未被發現相關問題。

偷稅數額較大。鄭州市國稅局稽查局已對相關違法納稅人查處稅款1382萬元，數額在歷年行業類發票專項整治中屬于多的。

開具形式單一。主要手法是發票聯開具數額與實際發貨數量和金額相符，而存根聯數額低于實際發貨數量和金額，納稅人依據存根聯數據進行納稅申報。

處理開具大頭小尾發票行為的基本原則

目前，適用處理開具大頭小尾發票行為的依據，既有稅收征管法、刑法修正案、人大常委會法律解釋及司法解釋等法律，也有發票管理辦法、征管法實施細則等行政法規，還有發票管理辦法實施細則等規章。

處理相關違法行為，應遵循以下基本原則。

形式表象與業務實質相結合的處理原則。即在定性處理該類案件時，不應僅以形式表象違法為要件，而應結合納稅人的業務實質是否違法為前提。

基本要素綜合考慮，社會因素統籌兼顧的處理原則。即在定性處理該類案件時，既要綜合考慮案件涉及客體、客觀方面、主體、主觀方面等基本要素，又要統籌考慮案件的客觀事實、發生環境、證據鏈條及后果影響等社會因素，實事求是作出認定處理。

證據充分、證據鏈完整閉合原則。即在定性處理該類案件時，將證據充分、證據鏈完整閉合作為基本前提。

“一事不二罰”原則。即在定性處理該類案件時，既要厘清同一行為、連續行為、繼續行為、牽連行為的聯系與區別，又要甄別案件涉及行為能否歸于法律意義上的“一事”。

對開具大頭小尾發票行為的定性建議

基于以上原則，對開具大頭小尾增值稅普通發票案件定性處理提出以下建議。

對開具大頭小尾增值稅普通發票行為，不應一律定性為虛開發票。鑒于發票具有的重要商事憑證和財務報銷憑證的特征，應以發票聯內容與實際業務是否相符為依據進行定性處理。納稅人開具的發票聯具有下列情形之一的，應理解為發票管理辦法規定的“虛開發票”行為，定性為“虛開發票”并進行處理：沒有真實貨物交易或沒有提供真實的應稅勞務而開具增值稅普通發票的;有真實貨物交易或提供了真實應稅勞務，但開具發票聯上的品名、數量或金額與實際貨物交易或提供勞務的品名、數量或金額不一致，對不一致部分定性為虛開發票;有真實貨物交易或提供了真實應稅勞務，但開具的發票聯是由第三方或其他納稅人代開。

對于虛開增值稅普通發票的納稅人，應參照《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)的補充規定》中的相關標準，將達到追訴標準涉嫌犯罪的向公安機關移送;沒有達到追訴標準的，按發票管理辦法等行政法規的相關規定處理。另外，要對納稅人開具的發票數量和金額同時取證，并了解其是否為5年內因虛開發票行為受過行政處罰2次以上。

開具大頭小尾增值稅普通發票導致其他單位或者個人未繳、少繳或者騙取稅款的，由稅務機關沒收相關違法所得，并處未繳、少繳或者騙取稅款1倍以下的罰款。

對于通過開具陰陽票隱瞞收入者，應定性為偷稅行為，并按有關規定進行處罰。另外，應對開票方和受票方同時取證。

對于虛開增值稅普通發票者，不管其是否偷稅，是否導致其他單位或個人未繳、少繳或騙取稅款，應在對其進行定性處理的同時，單獨對其發票違規行為進行處罰。

對于沒有虛開增值稅普通發票者，不管其是否偷稅，是否導致其他單位或者個人未繳、少繳或者騙取稅款，其開具大頭小尾增值稅普通發票的行為與其他違規行為應理解為行政處罰法規定的“一事”，應在進行定性處理的同時，不再單獨對其發票違規行為進行處罰。

對開具大頭小尾發票的管理建議

針對開具大頭小尾增值稅普通發票問題，對此提出以下管理建議。

完善各類涉稅票據的管理法規。目前我國的涉稅票據包括增值稅普通發票、專用發票、財政專用收據、其他票據等諸多種類，各有使用和管理規定，歸屬多個部門管理，很難管理到位。建議建立全國統一的涉稅票據管理制度，簡并涉稅票據種類，規范涉稅票據開具和使用，統一票據檢查和處罰標準。

建立和完善統一的涉稅行政法規解釋制度。發票管理中，之所以出現不同部門、人員對同一個法規條款有不同理解、不同應用的現象，原因在于涉稅法律解釋制度缺失。目前我國的涉稅行政法律解釋，主要通過上級口頭解釋、12366人員答復、基層主管人員揣摩和各級領導行政決定等途徑，造成涉稅法規解釋缺乏權威性和規范性，不被司法機關采信而導致執法風險。建議借鑒司法解釋制度，建立稅務機關涉稅行政法規解釋制度。這既涉及立法部門授權，也涉及機構、人員等復雜問題，可先從一定層級稅務機關做起，對同一項法律的執行口徑在一個地區得到統一。

建立增值稅普通發票信息采集比對預警機制。借鑒增值稅專用發票防偽稅控系統運行經驗，對增值稅普通發票信息實行采集比對。相對專用發票，增值稅普通發票采集呈現戶數多、成分雜、成本高、內容廣、難度大的特點，可先在一個地區試點，待技術成熟再逐步推廣。

盡快完善增值稅普通發票查詢鑒定機制。目前的發票查詢鑒定機制存在查詢不便、實質內容較少、真假票難以鑒定等問題，嚴重制約了增值稅普通發票驗證工作的開展，應盡快著手完善相應機制。

在縣級以上稅務機關建立專職發票管理和檢查處理機構，負責對各類發票進行專業化管理和日常檢查處理。

簡并增值稅普通發票種類，大力推行網絡發票。

暢通行政司法部門間打擊增值稅普通發票違法犯罪的渠道。目前，稅務機關打擊增值稅普通發票違法犯罪工作存在檢查難、取證難、處理難、移送難等諸多難題，很多工作需公安部門提前介入才能繼續開展。但行政部門之間、行政司法部門之間配合渠道不暢。例如，由于稅務稽查部門執法權限限制，發現違法線索后，若公安機關不提前介入，只要納稅人不配合，檢查取證工作就難以為繼，沒有證據就無法處理結案。而公安機關限于立案標準的限制，基本沒有提前介入增值稅普通發票案的可能，也不能接受未結案件的移送工作。這種互為前提的“梗阻”，直接影響了普通發票違法犯罪案件的查處。